Balans van de Leefomgeving

Handelingsopties Schoon en Zuinig 2020

Nieuw kabinet staat voor grote beleidsopgaven

Met het vastgestelde en voorgenomen beleid worden de energie- en klimaatdoelen van het kabinet Balkenende IV waarschijnlijk niet gehaald. De resterende beleidsopgave tot 2020 (verder aangeduid als beleidstekort) bedraagt voor de bedrijven die deelnemen aan de CO2-emissiehandel (ETS-sectoren) 12 Mton CO2-equivalenten en voor de niet-ETS-sectoren (zoals gebouwde omgeving en verkeer) 0-17 Mton CO2-equivalenten. Het beleidstekort voor hernieuwbare energie in 2020 bedraagt bij het vastgestelde en voorgenomen beleid 4-7 procentpunt en dat voor het energiebesparingstempo 0,4-0,9 procentpunt (ECN en PBL, 2010). De politiek heeft nog geen besluit genomen over het voorgenomen beleid en het is onzeker in hoeverre een nieuw kabinet dit beleid zal uitvoeren. Deze onzekerheid geldt ook voor het Europese voorgenomen beleid. Als onderdelen van het voorgenomen beleid niet worden uitgevoerd, zullen de beleidstekorten uiteraard groter zijn dan hier vermeld. Deze tekst gaat in op de vraag wat een nieuw kabinet aanvullend kan doen voor het klimaat-, lucht- en energiebeleid. Daarbij baseren we ons mede op de aanvullende opties die het kabinet Balkenende IV heeft geformuleerd.

Veel aanvullende beleidsopties beschikbaar

Dat er bij uitvoering van het vastgestelde en voorgenomen beleid in 2020 beleidstekorten zullen resteren, was al in 2009 bekend, onder andere via de Verkenning Schoon en Zuinig (ECN en PBL, 2009). Daarom heeft het kabinet Balkenende IV in dat jaar besloten aanvullende beleidsopties te formuleren. Er werden 48 opties geselecteerd en daarvan brachten ECN en PBL de effecten op broeikasgasemissies, hernieuwbare energie en energiebesparing alsmede de kosten in kaart (Daniëls en Elzenga, 2010). De aanvullende beleidsopties met de grootste effecten staan in tabel 1. Omdat de overheid voor de ETS-sector (ongeacht de fysieke emissies) een vaste realisatie van 75 Mton inboekt, tonen we in deze tabel alleen emissiereducties voor de niet-ETS-sectoren. Nota bene: als bepaalde voorgenomen beleidsopties niet doorgaan, kunnen de effecten van de aanvullende beleidsopties afwijken van de waarden in Tabel 1. De effecten gelden ten opzichte van het referentiepad waarin zowel het vastgestelde als het voorgenomen beleid is uitgevoerd.
Tabel 1 Effecten in 2020 van aanvullende beleidsopties (ten opzichte van het referentiepad)

Aanvullende beleidsoptie Emissiereductie niet-ETS-sectoren (Mton CO2-eq) Besparing (PJ)* Hernieuwbare energie (PJ)**
Gebouwde omgeving      
Energieprestatie-eis voorraad woningcorporaties (minimaal label-B) 1,1 19
Verbod op label-G particulier huur- en koopwoningen vanaf 2015 1,2 22
Handhaving Wet milieubeheer utiliteitsbouw 0,6 18
Witte certificaten vanaf 2015 0,2 tot 1,3 13 tot 22
       
Industrie      
Verhoging van de energiebelasting 0,05 tot 0,15 16 tot 30
Tender voor energiebesparing 0,2 tot 0,4 30 tot 60
       
Verkeer en vervoer      
Verplicht 14% hernieuwbare energie 0,6 tot 1,2 8 tot 16
Programma Truck van de Toekomst 0,2 tot 0,3 3 tot 4 -0,2 tot -0,3
Beprijzen privékilometers zakelijk autoverkeer 0,2 tot 0,4 3 tot 5 -0,2 tot -0,4
CO2-heffing van 30 euro per ton 0,2 tot 0,4 3 tot 5 -0,2 tot -0,4
       
Landbouw      
Verhoging van de energiebelasting -0,1 tot 0,05 2 tot 5
       
Hernieuwbare energie      
Hernieuwbare warmte en groen gas via SDE 2,2 40
Hernieuwbare warmte via andere instrumenten (zoals investeringssubsidies of exploitatiesubsidies op maat) 2,5   45
Verplicht 30% biomassa meestoken in centrales (in combinatie met SDE) 35
Bron: Daniëls en Elzenga, 2010* Energiebesparing van 29 PJ in 2020 is ongeveer gelijk aan 0,1% per jaar energiebesparing tussen 2011 en 2020.** 33 PJ hernieuwbare energie is ongeveer gelijk aan 1% hernieuwbare energie in 2020.

Uit tabel 1 blijkt dat er vooral in de gebouwde omgeving en het verkeer nog veel emissiereductie valt te behalen. Ook leveren extra stimulansen voor hernieuwbare warmte relatief gezien veel hernieuwbare energie op.

Beleidstekort niet-ETS kleiner bij onderbrengen bedrijven onder ETS

Naast deze beleidsopties, waarvan de fysieke effecten in Nederland plaatsvinden, zijn er opties waarvan de fysieke effecten grotendeels buiten Nederland plaatsvinden, maar waarmee toch het beleidstekort van de niet-ETS-sector wordt verkleind. Bij deze opties worden aan emissiebronnen, die volgens Europese wetgeving in 2013 van de niet-ETS-sector naar de ETS-sector moeten of mogen overgaan, zo min mogelijk emissierechten meegegeven. Het beleidstekort voor de niet-ETS-sector wordt dan kleiner omdat de emissies sterker afnemen dan het emissieplafond, terwijl in de Europese ETS-sector fysieke emissiereductie plaatsvindt omdat de emissies sterker toenemen dan het emissieplafond. Aangezien overschrijding van het emissieplafond niet is toegestaan, moet het surplus binnen het ETS worden ‘weggewerkt’. Deze beleidsoptie leidt binnen Nederland echter niet tot extra energiebesparing en/of hernieuwbare energie. Tabel 2 geeft een overzicht van de effecten van deze beleidsoptie op het beleidstekort van de niet-ETS-sector.
Tabel 2 Effecten van onderbrengen emissiebronnen bij het ETS (ten opzichte van referentiepad)

Emissiebron Afname beleidstekort niet-ETS in 2020 (Mton CO2-eq.)
Procesemissies chemische industrie (geen emissierechten meegeven) 4,7
Alle decentrale WKK-installaties (emissierechten gebaseerd op genormaliseerde emissies 2010) 0,8 tot 1,3
Puntbronnen van emissies van overige broeikasgassen (emissierechten volgens Best Bestaande Technieken meegeven) 0,9
Bron: Daniëls en Elzenga, 2010  

In hoeverre de beleidstekorten met de aanvullende beleidsopties zijn weg te werken, is niet eenduidig vast te stellen. De effecten van de afzonderlijke beleidsopties mogen namelijk vanwege mogelijke overlap niet zonder meer bij elkaar worden opgeteld, met name als ze in één sector optreden. Desondanks kan er wel een indicatie van de totale effecten worden gegeven.

  • Als rekening wordt gehouden met overlap van maatregelen, is het gezamenlijke effect van de beleidsopties uit de tabellen 1 en 2 waarschijnlijk groot genoeg om het beleidstekort van de niet-ETS-sector (0-17 Mton CO2-equivalenten) te overbruggen. Met de beleidsopties uit tabel 1 kan een emissiereductie van 10-11 Mton worden gerealiseerd, en met de beleidsopties uit tabel 2 met maximaal 7 Mton. Het beleidstekort ten opzichte van de Europese doelstelling voor de broeikasgasemissies van de niet-ETS-sectoren (-12 tot 5 Mton) kan vrijwel zeker met de opties worden weggewerkt.
  • Met het vastgestelde en voorgenomen beleid is een energiebesparingstempo van 1,1-1,6% per jaar mogelijk. Met de opties kan het tempo met circa 0,4 procentpunt worden verhoogd, zodat ten opzichte van de doelstelling van 2% per jaar een beleidstekort van 0-0,5% resteert.
  • Met het vastgestelde en voorgenomen beleid kan het aandeel hernieuwbare energie in 2020 op 13-16% komen. Met de aanvullende opties is het aandeel hernieuwbare energie met circa 4 procentpunt te verhogen en resteert ten opzichte van de Nederlandse doelstelling van 20% dus een beleidstekort van 0-3%. De kosten voor deze opties zijn echter hoog (circa 1,8 miljard euro extra in 2020). Bovendien is het onzeker of er voldoende biomassa beschikbaar is die aan de duurzaamheidscriteria voldoet.

Uitvoering van het voorgenomen en aanvullende beleid leidt tot hoge kosten

Wanneer het voorgenomen en het aanvullend beleid worden uitgevoerd, zullen bedrijven en burgers dure maatregelen moeten nemen. Burgers en bedrijven zullen een groot deel van de kosten voor hun rekening moeten nemen, want de voornemens en aanvullingen bestaan veelal uit belastingverhogingen, heffingen, normeringen en verplichtingen. Zo nemen de lasten voor burgers en bedrijven toe met circa 2,6 miljard euro per jaar in 2020, doordat in het voorgenomen beleid nieuwe SDE-subsidies vanaf 2013 worden gefinancierd via een toeslag op de energierekening. Weliswaar worden een kilometerheffing en een verhoogde energiebelasting opbrengstneutraal ingevoerd, maar de lastendruk voor burgers en bedrijven met een hoog energiegebruik zal daardoor toenemen. De verplichtende maatregelen zullen grote investeringen vergen van de sectoren die door de verplichting worden getroffen. Zij kunnen de investeringen in veel gevallen door besparing op de energierekening terugverdienen maar de terugverdientijden kunnen lang zijn, vooral in de gebouwde omgeving.

Ook voor de overheid zullen de kosten van het energie- en klimaatbeleid toenemen. Daarbij gaat het vooral om uitvoeringskosten (bijvoorbeeld voor de kilometerheffing) en subsidies (bijvoorbeeld voor SDE-beschikkingen die tot 2013 worden afgegeven en eventueel voor ondersteuning van verplichtende maatregelen). Deze (oplopende) kosten staan op gespannen voet met de wens van de overheid de komende periode fors te bezuinigen op de rijksuitgaven. Daarom heeft de Werkgroep Energie en Klimaat in het kader van de Brede Heroverwegingen voorstellen gepresenteerd om op de korte en lange termijn op de rijksuitgaven te bezuinigen (WEK, 2010). Deze zijn onderverdeeld in vier beleidsvarianten die erop gericht zijn uiterlijk in 2015 structureel 20% op de relevante rijksuitgaven in 2010 te bezuinigen, ofwel 370 miljoen euro, en twee beleidsvarianten die erop gericht zijn de verwachte, sterke oploop van de kosten na 2015 te beteugelen.

Bezuinigen op overheidsuitgaven én doelen halen is mogelijk

Gemeenschappelijk kenmerk in de vier beleidsvarianten voor de termijn tot 2015 is dat zij allemaal voorstellen een aantal bestaande subsidies en belastingvoordelen af te schaffen of te versoberen. Zij stellen echter tevens flankerende maatregelen voor, om te voorkomen dat de bezuinigingen leiden tot minder emissiereductie, energiebesparing en hernieuwbare energie. De Werkgroep heeft bij haar keuze van flankerende maatregelen veelvuldig gebruik gemaakt van beleidsopties die in het kader van het aanvullend beleid in kaart zijn gebracht. Tabel 3 geeft een overzicht van de samenstelling van de beleidsvarianten voor de termijn tot 2015; de Werkgroep heeft deze 1.A, 1.B, 1.C en 1.D genoemd.

De door de Werkgroep berekende besparingen van de beleidsvarianten lopen uiteen; ditzelfde geldt voor het flankerend beleid dat zij voorstelt.

  • Beleidsvariant 1.A bezuinigt meer dan de beoogde 370 miljoen euro. Als flankerend beleid zet de Werkgroep vooral financiële prikkels in. De effecten van deze variant op de energie- en klimaatdoelstellingen zijn per saldo positief.
  • Beleidsvariant 1.B komt met een uitgebreid pakket aan flankerende maatregelen met een verplichtend karakter. Bij deze variant zijn de effecten op de energie- en klimaatdoelstellingen per saldo positief, maar wordt de bezuinigingsdoelstelling van 370 miljoen niet volledig gerealiseerd.
  • Beleidsvariant 1.C bezuinigt juist meer dan 370 miljoen, maar is qua flankerend beleid de minst vergaande variant. Desondanks zijn de effecten van deze variant op de energie- en klimaatdoelstellingen licht positief.
  • Beleidsvariant 1.D beoogt bijna 30% CO2-reductie in de niet-ETS-sector te realiseren, en is daarmee qua flankerend beleid de meest vergaande variant. Desondanks realiseert zij de bezuinigingsdoelstelling van 370 miljoen.

Tabel 3 Overzicht samenstelling beleidsvarianten voor de termijn tot 2015 (X = aanwezig)

Maatregel Beleidsvariant
  1.A 1.B 1.C 1.D
Afschaffen/versoberen        
Verlaagd energiebelastingstarief voor de glastuinbouw (afschaffen) X      
Verlaagd accijnstarief voor rode diesel voor tractoren en mobiele werktuigen (afschaffen) X   X X
Ondersteuning meerjarenafspraken industrie (afschaffen) X     X
Warmtesubsidies (afschaffen) X X    
Subsidies energiebesparing industrie (afschaffen)   X X  
Subsidies energiebesparing bestaande woning- en utiliteitsbouw (afschaffen)   X X X
Subsidies warmtekrachtkoppeling (afschaffen)     X X
Energie-investeringsaftrek (EIA), Milieu-investeringsaftrek (MIA) en Willekeurige afschrijving milieu-investeringen (VAMIL) (versoberen) X X X X
         
Invoeren        
Kolen- en gasbelasting voor elektriciteitscentrales (met terugsluis) X     X
Verhoging energiebelasting (met budgetneutrale terugsluis via de directe belastingen) X      
Verplicht bij- en meestoken van biomassa in kolen- en gascentrales   X X  
Verplichting voor industrie om alle maatregelen met een terugverdientijd van minder dan zeven jaar te nemen   X   X
Strengere handhaving bestaande verplichting voor industrie om alle maatregelen met een terugverdientijd van minder dan vijf jaar te nemen     X  
Verplichting voor energieleveranciers om binnen de gebouwde omgeving energiebesparing te realiseren (witte certificaten)   X   X
Verplichting om G-label woningen te verbeteren naar C-label   X   X
Verplichte invoering slimme energiemeter bij woningen en utiliteitsbouw   X   X
CO2-sectorsysteem voor de glastuinbouw       X
Geen emissierechten meegeven aan procesemissies chemische industrie bij verplichte overgang naar ETS in 2013       X
Onder ETS brengen van puntbronnen van overige broeikasgassen in 2013, emissierechten volgens ‘Best beschikbare technieken’ (BAT)       X
Verplichting of afspraken om resultaten onderzoeksprogramma’s voor emissiereductie in agrarische sector toe te passen       X
Bron: WEK (2010)        

Naast voorstellen voor de korte termijn heeft de Werkgroep gekeken naar mogelijkheden om de kosten na 2015 te beteugelen; deze zullen dan immers bij het onverkort nastreven van de Nederlandse energie- en klimaatdoelen sterk oplopen. Dit heeft geresulteerd in twee beleidsvarianten, te weten 1.E en 1.F.

Loslaten nationale doelen bespaart 1,5 à 2 miljard euro

In beleidsvariant 1.E stelt de Werkgroep voor de Europese doelen voor emissiereductie en hernieuwbare energie leidend te laten zijn voor het Nederlandse energie- en klimaatbeleid. Dat betekent dat de niet-ETS-sectoren in 2020 16% emissiereductie moeten realiseren ten opzichte van 2005 en dat Nederland in 2020 een aandeel van 14% hernieuwbare energie in het finale energiegebruik moet hebben gerealiseerd. Voor emissiereductie in de ETS-sector en energiebesparing gelden dan geen (verdergaande) nationale doelstellingen.

In deze beleidsvariant wordt vooral bezuinigd op de kosten voor hernieuwbare energie. De kosten voor realisatie van de Europese doelstelling zijn volgens de Werkgroep 1,5 miljard euro lager dan die voor realisatie van de Nederlandse doelstelling (die volgens de Werkgroep 4,9 miljard euro zouden bedragen). Wanneer het Nederland bovendien lukt om met andere lidstaten samen te werken bij de productie van hernieuwbare energie, is een aanvullende besparing van 0,5 miljard euro haalbaar.

Vergroten hernieuwbare energieproductie kan 1 miljard euro goedkoper

In beleidsvariant 1.F stelt de Werkgroep niet de Nederlandse doelstelling voor hernieuwbare energie ter discussie, maar komt zij met een andere instrumentering. In dit voorstel wordt de huidige SDE-regeling rond 2020 vervangen door een hybride verplichtingensysteem voor energieproducenten of -leveranciers. Dit systeem verplicht deze marktpartijen een (stijgend) aandeel hernieuwbare energie te leveren, maar subsidieert tevens de innovatieve (dure) technieken. De marktpartijen kunnen hun doelstelling invullen door zelf hernieuwbare energie te produceren of door verhandelbare certificaten te kopen. Volgens de Werkgroep kan invoering van een verplichtingensysteem aanzienlijk meer nettobaten opleveren wanneer dit op ‘enige Europese schaal’ wordt gerealiseerd. Dit vergroot namelijk het aantal deelnemende partijen aan het handelssysteem en verkleint de risico’s op marktimperfecties. Bovendien kunnen sommige landen tegen lagere kosten een overschot realiseren ten opzichte van hun Europese doelstelling, omdat hun kostencurve voor hernieuwbare energie vlakker is dan die van Nederland. Daar staat tegenover dat de regeling complex zal zijn, wat doorgaans hoge uitvoeringskosten met zich meebrengt en de kans vergroot op ongewenste neveneffecten, zoals dubbeltellingen en fraude.

Volgens de Werkgroep is met dit systeem een besparing van ruwweg 1 miljard euro op de subsidies voor hernieuwbare energie mogelijk. Het is echter de vraag in hoeverre ook de kosten voor de Nederlandse samenleving (burgers en bedrijven), bij een gelijk Nederlands aandeel hernieuwbare energie, lager zijn dan de kosten van het SDE-systeem zoals verondersteld in het voorgenomen beleid. In beide systemen zullen de meerkosten voor hernieuwbare energie immers uiteindelijk worden gedragen door de Nederlandse samenleving. In het (voorgenomen) SDE-systeem gebeurt dit deels via belastingen en deels via een toeslag op de energietarieven; in het hybride verplichtingensysteem zullen de meerkosten rechtstreeks worden doorberekend in de energietarieven. De kosten voor de samenleving zullen daarom alleen lager zijn als het hybride verplichtingensysteem leidt tot een efficiëntere opwekking en levering van hernieuwbare energie. De Werkgroep Energie en Klimaat heeft dit niet onderzocht.

Uitdagingen en kansen voor het nieuwe kabinet in beeld

Door de val van het kabinet Balkenende IV is tot nu toe geen besluit genomen over de voorstellen van de Werkgroep Energie en Klimaat en het voorgenomen beleid. Het hangt sterk af van de te vormen coalitie in hoeverre een nieuw kabinet de voorstellen zal overnemen. Uit de analyse van CPB en PBL van de verkiezingsprogramma’s blijkt dat zeven van de negen politieke partijen die bij de analyse betrokken waren, een voorkeur hebben voor invoering van het hybride verplichtingensysteem voor hernieuwbare energie (CPB en PBL, 2010). Drie partijen willen de Europese doelstellingen leidend laten zijn, vier willen vasthouden aan de Nederlandse doelstellingen en twee partijen hebben dit niet geëxpliciteerd.

Referenties

Relevante informatie