Balans van de Leefomgeving
Balans van de Leefomgeving 2010

Intensivering van Schoon en Zuinig blijft nodig

Nederland wil in 2020 30% minder broeikasgassen uitstoten dan in 1990. Dit doel wordt met het vastgestelde Schoon en Zuinig beleid zeer waarschijnlijk niet gehaald. Als het nieuwe kabinet ook het voorgenomen beleid van het kabinet-Balkenende IV uitvoert, wordt het doel niet gehaald.

 Met de uitvoering van het voorgenomen Schoon en Zuinig beleid wordt het doel om de emissies van niet-ETS-sectoren in 2020 te reduceren nog niet bereikt; ook het nationale doel wordt niet bereikt.

Met de uitvoering van het voorgenomen Schoon en Zuinig beleid wordt het doel om de emissies van niet-ETS-sectoren in 2020 te reduceren nog niet bereikt; ook het nationale doel wordt niet bereikt.

Schoon en Zuinig beleid onvoldoende om 2020-doelstelling te halen

Het nationale doel van 30% emissiereductie tussen 1990 en 2020 wordt zeer waarschijnlijk niet gehaald. Dat blijkt uit een recente evaluatie van de verwachte effecten van het vastgestelde en voorgenomen beleid in het werkprogramma Schoon en Zuinig (S&Z) (ECN en PBL, 2010). Bij het vastgestelde beleid resteert ten opzichte van het nationale emissiedoel een beleidsopgave van 19 tot 35 Mton CO2-equivalenten; bij het voorgenomen beleid resteert in 2020 een beleidsopgave van 12 tot 29 Mton CO2-equivalenten. Daarmee vergt het nationale S&Z-doel voor emissiereductie tot 2020 extra inspanning.

Over het voorgenomen beleid is overigens nog geen politiek besluit genomen. Het is onzeker in hoeverre de EU en het kabinet dat Balkenende IV opvolgt deze voornemens zullen uitvoeren. Onder het voorgenomen nationale beleid vallen ingrijpende maatregelen, zoals een kilometerheffing en een ruimere en robuustere financiering van de subsidieregeling voor hernieuwbare energie (de SDE-regeling). Onder het voorgenomen Europese beleid vallen een aanscherping van CO2-normen voor personenauto’s en een uitbreiding van de werkingssfeer van de richtlijn Ecodesign voor elektrische apparaten.

Emissiereductie in niet-ETS-sectoren door S&Z nog onvoldoende

Hoewel de uitvoering van S&Z een aanzienlijke emissiereductie zal opleveren, wordt het emissiedoel voor de niet-ETS-sectoren van 87 Mton CO2-equivalenten in 2020 zeer waarschijnlijk niet gehaald (ECN en PBL, 2010). Toch heeft S&Z wel effect: zonder uitvoering ervan zouden de emissies in 2020 circa 100 tot 116 Mton CO2-equivalenten bedragen. Bij uitvoering van het vastgestelde beleid stoten de niet-ETS-sectoren in 2020 naar verwachting 94 tot 110 Mton CO2-equivalenten uit. Ten opzichte van het emissiedoel resteert dan nog een beleidsopgave van 7 tot 23 Mton CO2-equivalenten. Bij uitvoering van het voorgenomen beleid uit S&Z dalen de emissies waarschijnlijk naar 87 tot 104 Mton CO2-equivalenten (zie bovenstaand figuur). Er is dus een kleine kans dat het nationale doel net worden gehaald, maar een veel grotere kans dat de niet-ETS-emissie boven de 87 Mton CO2-equivalenten uitkomt. Om de kans op doelbereik te vergroten, is dus aanvullend beleid nodig.

Emissiereductie binnen de ETS-sectoren draagt niet bij aan doelbereik

Ook binnen de ETS-sectoren leidt uitvoering van S&Z tot een aanzienlijke reductie van de fysieke emissies. Zonder S&Z zouden de emissies in 2020 circa 113 tot 137 Mton CO2-equivalenten bedragen. Bij uitvoering van het vastgestelde beleid stoten de ETS-sectoren in 2020 naar verwachting 99 tot 124 Mton CO2-equivalenten uit; bij uitvoering van het voorgenomen beleid is dat 82 tot 108 Mton CO2-equivalenten (ECN en PBL, 2010).

Deze emissiereducties dragen echter niet bij aan het bereiken van het emissiedoel van de ETS-sectoren, en daarmee ook niet van het nationale emissiedoel. Dit komt doordat het kabinet Balkenende IV heeft besloten de Europese ETS-reductiedoelstelling (-21% ten opzichte van 2005) als realisatie voor de Nederlandse ETS-sectoren in te boeken, ongeacht de daadwerkelijke reductie in Nederland. Dit reductiepercentage komt overeen met een realisatie van 75 Mton CO2-equivalenten. Daarmee bedraagt het beleidstekort ten opzichte van het emissiedoel van de ETS-sectoren (63 Mton CO2-equivalenten) per definitie 12 Mton CO2-equivalenten. Het rijk kan dit beleidstekort alleen terugdringen door extra maatregelen te nemen in de niet-ETS-sectoren of door buitenlandse emissierechten aan te schaffen. Het beleidstekort zal ook lager uitvallen indien de EU besluit zijn emissiereductiedoelstellingen aan te scherpen. In dat geval kan het kabinet een hoger reductiepercentage inboeken.

Extra emissiereductie bij ETS-sectoren in Nederland leidt overigens niet tot extra emissiereductie in Europa. Het totale aantal beschikbare emissierechten voor de Europese ETS-bedrijven ligt immers vast. Nederlandse bedrijven die door het nemen van reductiemaatregelen emissierechten overhouden, kunnen deze verkopen aan bedrijven in het buitenland, waardoor deze minder emissiereductie hoeven te realiseren.

Sectorale S&Z-doelstellingen 2020 voor niet-ETS-sectoren grotendeels buiten bereik

Voor 2020 is de emissiereductiedoelstelling voor niet-ETS-sectoren verdeeld over verschillende sectoren. Elke sector heeft daarom een eigen emissieplafond voor 2020. Met het vastgestelde S&Z-beleid worden de meeste sectorale S&Z-doelen niet gehaald (ECN en PBL, 2010). Ook met het voorgenomen S&Z-beleid van het kabinet Balkenende IV worden niet alle sectorale S&Z-doelen gehaald (zie tabel 1).
Hierna volgt een analyse per sector. De sectorale emissieplafonds wijken overigens af van de oorspronkelijke plafonds uit het werkprogramma Schoon en Zuinig van 2007, omdat de emissieplafonds nu alleen nog betrekking hebben op de niet-ETS-sectoren.
Tabel 1 – Emissies S&Z niet-ETS-sectoren in 2020 in Mton CO2-equivalenten

Sector Emissieplafond 2020 Verwachte emissies incl. vastgesteld beleid Verwachte emissies incl. voorgenomen beleid
Energie/industrie 5,3 8,3 – 9,4 7,8 – 8,8
Gebouwde omgeving (zoals kantoren en huizen) 17,3 21,4 – 24,2 20,5 – 23,4
Verkeer en vervoer 32,0 34,5 – 40,3 30,6 – 37,1
Landbouw 5,61) 5,4 – 7,6 4,4 – 6,6
Overige broeikasgassen (landbouw) 16,6 10,6 – 24,2 10,4 – 24,0
Overige broeikasgassen (niet-landbouw) 8,4 7,9 – 10,4 7,6 – 10,1
1) Bij deze 5,6 Mton is geen rekening gehouden met een opt out van kleine wkk-installaties uit het ETS. Bij een opt out wordt de niet-ETS-taakstelling hoger dan 5,6 Mton, omdat er CO2 ruimte over gaat van de ETS-ruimte naar de niet-ETS-ruimte. Waarschijnlijk gaat er bij de opt-out 0,8 Mton over van de ETS naar de niet-ETS, waardoor de taakstelling op 6,4 Mton uit zou komen.
Bron: (ECN en PBL, 2010)

Industrie en energiesector

Noch bij de uitvoering van het vastgestelde beleid, noch bij het voorgenomen beleid, wordt het sectorale doel voor de niet-ETS-emissies van de industrie- en en energiesector gehaald. De verwachte emissies komen in 2020 naar verwachting 2,5 tot 4,1 Mton CO2-equivalenten boven het doel uit. Dit komt omdat het effect van het beleid in deze sectoren maar beperkt is, terwijl de productie in deze sectoren wel doorgaat. De belangrijkste peiler van het beleid, het convenant Meerjarenafspraken energie-efficiency (MJA3), levert naar verwachting namelijk geen versnelling op van het energiebesparingstempo.

Gebouwde omgeving

Ook in deze sector wordt het doel niet gehaald, ook niet bij uitvoering van het voorgenomen beleid. Naar verwachting liggen de emissies in 2020 met het vastgestelde beleid 4 tot bijna 7 Mton CO2-equivalenten boven het doel. Als ook het voorgenomen beleid wordt uitgevoerd ligt dit ongeveer één Mton lager. Een belangrijke verklaring hiervoor is het achterblijvende effect van het Meer met Minder convenant. De effecten van dit convenant, dat woningcorporaties en andere huiseigenaren op vrijwillige basis tot aanzienlijke energiebesparing in de bestaande woningvoorraad moet verleiden, blijven ver achter bij de verwachtingen.

Verkeer en vervoer

Door de Europese CO2-normen voor personenauto’s en het bijmengen van biobrandstoffen dalen de emissies in de verkeer- en vervoerssector in 2020 aanzienlijk (circa 5 Mton CO2-equivalenten) ten opzichte van het referentiepad. Dit is echter onvoldoende om met uitvoering van het vastgestelde beleid het sectorale doel te halen. Het doel wordt in 2020 dan nog met 2,5 tot bijna 8 Mton CO2-equivalenten overschreden. Bij uitvoering van het voorgenomen S&Z-beleid (dus inclusief een kilometerheffing) komt het sectorale doel voor verkeer en vervoer wel binnen de verwachte emissiebandbreedte, maar de kans op overschrijding van het sectordoel blijft groter dan 50%.

Landbouw

Het doel voor de landbouw ligt met uitvoering van alleen het vastgestelde beleid binnen bereik. De kans is echter groot dat de emissies boven het sectorale doel uitkomen. Dit is onder meer te wijten aan een verdere groei van het vermogen van WKK-installaties (warmte-krachtkoppeling) in de glastuinbouw. Zonder rekening te houden met een eventuele opt-out van WKK-installaties die nu nog onder het ETS vallen (waardoor de landbouwemissie, maar ook de emissieruimte toeneemt), bedraagt het beleidstekort 0 tot 2 Mton CO2-equivalenten. Bij uitvoering van het voorgenomen beleid kan dit tekort met circa 1 Mton CO2-equivalenten worden verkleind. Dit wordt bereikt door onder meer de opt-out van WKK-installaties onder ETS te combineren met een sectoraal CO2-vereveningssysteem. In dat geval geldt er voor de glastuinbouw een CO2-emissieplafond, dat voor een prijsprikkel voor emissiereducties zal moeten zorgen, vergelijkbaar met het ETS.

Overige broeikasgassen

Met uitvoering van het vastgestelde beleid vallen alleen de doelen voor de overige broeikasgassen (opgesplitst in landbouw en overig) binnen de verwachte emissiebandbreedte. Voor de landbouw is de kans op daadwerkelijke realisatie overigens wel klein. Het grootste deel van de emissiebandbreedte bevindt zich namelijk boven het sectordoel. Uitvoering van het voorgenomen beleid heeft maar een beperkte invloed op de verwachte emissies. Dit komt omdat er nauwelijks extra beleid is geformuleerd.

Handelingsopties

Het rijk kan aanvullende maatregelen treffen om het beleidstekort verder te verkleinen. De door ECN, PBL en de Werkgroep Energie en Klimaat onderzochte maatregelen worden hierna verder besproken.

Onzekerheden in de emissieraming tot en met 2020

Bij de beoordeling van de effectiviteit van het klimaat- en energiebeleid wordt veelvuldig gebruik gemaakt van de Referentieraming 2010 (ECN en PBL, 2010). Die referentieraming geeft onder andere de verwachte broeikasgasemissies tot en met 2020 weer. Omdat uitspraken over toekomstige ontwikkelingen een (soms grote) mate van onzekerheid kennen, wordt er in de referentieraming rekening gehouden met verschillende onzekerheidsfactoren. Dit leidt tot een bandbreedte van verwachte CO2-emissies. In tabel 2 zijn de belangrijkste onzekerheden genoemd. De algemene factoren zijn in alle sectoren van belang. Daarnaast zijn er per sector nog specifieke factoren die een belangrijkere rol spelen in de bandbreedte.
Tabel 2 Onzekerheden in de Referentieraming 2010 (ECN en PBL, 2010)

Algemene factoren  
  Economie: gemiddelde groei bbp in 2010-2020 van 1% tot 2,5%Demografie: 7,3 tot 8,5 miljoen huishoudens in 2020Energieprijzen: olie (40 tot 100 US$/vat), gas (11 tot 27 €ct/m3) en kolen (1,8 tot 2,7 €/GJ)CO2-prijzen: 10 tot 40 €/tonEffect van beleid
Belangrijkste sectorspecifieke factoren
Raffinaderijen aanscherping productiekwaliteit (ontzwaveling); investeringen in nieuwe capaciteit; productverdeling & grondstofkwaliteit
Energie (hernieuwbaar) MEP-vrijval-/meestookonzekerheid; ontwikkeltijd offshore windparken; kostendaling technologieën; potentieel wind op land; elektriciteitsprijs
Energie (centraal) verhouding aardgas/kolenprijs; Magnum centrale wordt KV-STEG i.p.v. STEG; extra kolenvermogen; toepassing CCS door RWE
Verkeer en vervoer doorwerking CO2-normen personenauto’s; aandeel elektrisch vervoer
Huishoudens Verhouding bevolkingsgroei/huishoudens; beleidseffect Meer met Minder; modelinstrumentarium; leefstijl/gedrag
Handel, Diensten en Overheid statistieken;vervangingstempo gebouwen
Landbouw kostenontwikkeling WKK; toepassing alternatieve kasconcepten
Overige broeikasgassen monitoringsonzekerheden N2O en CH4 in landbouw en in de industrie (N2O; CH4 en F-gassen)

Wijzigingen ten opzichte van de raming uit 2009

In de Milieubalans 2009 is bij de beoordeling van het klimaat- en energiebeleid gebruikgemaakt van de Verkenning Schoon en Zuinig (ECN en PBL, 2009), waarin de effecten van het beleid zijn afgezet tegen de (destijds) geactualiseerde referentieraming (Daniëls en Van der Maas, 2009). Die referentieraming wijkt op een aantal belangrijke punten af van de Referentieraming 2010 die voor de meest recente beoordeling is gebruikt. Zo houdt de laatste raming rekening met de recessie van 2008/2009 en wordt er een meer gematigde economische groei voor de periode 2010-2020 aangenomen (1,7% per jaar tegen 2,7% per jaar in de Milieubalans 2009). Daarnaast wordt er in de laatste raming een CO2-prijs van 20 euro per ton CO2 aangenomen, in plaats van 35 euro per ton. Ten slotte hield de geactualiseerde referentieraming alleen rekening met het vastgestelde beleid. Al met al resulteren deze verschillende uitgangspunten in een CO2-emissie die in de Milieubalans 2009 aanzienlijk hoger lag dan in de laatste raming. Desondanks zijn de conclusies ten aanzien van de effectiviteit van Schoon en Zuinig weinig veranderd, omdat de doelen (met uitzondering van het Europese niet-ETS-doel) evengoed niet worden gehaald.

Totale broeikasgasemissie in 2008 nagenoeg onveranderd

De emissie van broeikasgassen lag volgens de IPCC-methode in 2008 op nagenoeg hetzelfde niveau als in 2007. De totale emissie in 2007 en 2008 bedroeg circa 207 Mton CO2-equivalenten. De uitstoot van CO2, CH4 en HFC is tussen 2007 en 2008 wel toegenomen. Daar staat tegenover dat de emissie van N2O, PFC en SF6 in deze periode juist is gedaald.

Klimaatdoelen voor 2020

Het kabinet Balkenende IV heeft in zijn coalitieakkoord klimaat- en energiedoelen voor 2020 vastgelegd. De overheid streeft naar een reductie van 30% van de totale Nederlandse emissie van broeikasgassen ten opzichte van 1990, bij voorkeur in Europees verband. Anders dan de Europese Raad maakt Nederland niet het voorbehoud dat andere ontwikkelde landen een vergelijkbare reductie-inspanning moeten nastreven. Een reductiedoelstelling van 30% komt overeen met een emissieplafond van circa 150 Mton CO2-equivalenten in het jaar 2020 (VROM, 2007). Net als in de zogenoemde Kyoto-periode (van 2008 tot en met 2012) mogen eventuele overschrijdingen van dat niveau worden gecompenseerd met de aankoop van buitenlandse emissierechten.

ETS- en niet-ETS-doelstellingen voor 2020

De nationale reductiedoelstelling van 30% is verdeeld over de sectoren die wel en niet onder de emissiehandel vallen (ETS- en niet-ETS-sectoren), met een emissiereductiedoelstelling van 30% voor beide sectoren. Hierbij wordt nog wel rekening gehouden met de verschuivingen die tussen de ETS- en niet-ETS-sectoren plaatsvinden. Dit komt voor de ETS-sectoren neer op een maximale emissie van 63 Mton CO2-equivalenten in 2020. Voor de niet-ETS-sectoren is dat 87 Mton CO2-equivalenten in 2020. Voor de niet-ETS-sectoren heeft de overheid bovendien afzonderlijke sectorale doelstellingen geformuleerd (zie tabel 1). De doelstellingen voor de ETS- en niet-ETS-sectoren kunnen in de toekomst overigens nog veranderen vanwege mogelijke verschuivingen tussen ETS en niet-ETS en vanwege het feit dat de Europese regels voor de bepaling van de omvang van ETS en niet-ETS nog niet definitief zijn.

Definitie ETS- en niet-ETS-sectoren

  • Onder de ETS-sectoren vallen bedrijven die veel broeikasgassen uitstoten en meestal op internationale markten concurreren. Dit zijn vooral bedrijven in de industrie- of energiesector. Zij hebben van de overheid emissierechten gekregen die ze via het Europese emissiehandelssysteem (Emission Trading System of ETS) mogen verhandelen. De bedrijven die aan ETS deelnemen, moeten een eventuele overschrijding van beschikbare emissieruimte zelf compenseren door extra emissierechten te kopen.
  • Niet-ETS-sectoren zijn alle overige emittenten, zoals huishoudens, verkeer en de meeste landbouwbedrijven. Zij hebben een gezamenlijk nationaal (niet-ETS) emissieplafond. Wanneer zij dit plafond overschrijden, koopt de rijksoverheid extra buitenlandse emissierechten om deze overschrijding te compenseren.

Referenties

Relevante informatie

Naam van het gegeven

Referentieraming

Omschrijving

Raming niet-ETS emissies in 2020

Verantwoordelijk instituut

ECN en PBL

Berekeningswijze

Zie aanpak beschreven in ECN en PBL (2010)

Geografisch verdeling

Nederland

Betrouwbaarheidscodering

B1