Balans van de Leefomgeving

Nederland zal Kyotoverplichting waarschijnlijk halen

U bekijkt momenteel een archief-versie van deze indicator. Deze indicator is inmiddels geactualiseerd. De actuele versie kunt u hier bekijken.

In de Kyotoperiode van 2008 tot en met 2012 mag Nederland maximaal gemiddeld 200 Mton CO2-equivalenten per jaar uitstoten. Dat doel wordt waarschijnlijk gehaald. Echter, in sommige situaties heeft de overheid extra emissierechten nodig. Dit is het geval als de economie zich sneller herstelt dan verwacht of als de opbrengsten van aangekochte buitenlandse emissierechten tegenvallen.

De fysieke uitstoot van broeikasgassen daalde in 2009 vooral door de recessie en zal tot 2012 naar verwachting weer toenemen door het economisch herstel en de bouw van nieuwe elektriciteitcentrales

De fysieke uitstoot van broeikasgassen daalde in 2009 vooral door de recessie en zal tot 2012 naar verwachting weer toenemen door het economisch herstel en de bouw van nieuwe elektriciteitcentrales

Bedrijven die deelnemen aan emissiehandel hoeven alleen emissierechten bij te kopen als hun productie snel groeit

Om na te gaan in hoeverre de doelen worden gerealiseerd, wordt er conform het klimaatbeleid onderscheid gemaakt tussen bedrijven die deelnemen aan het Europese emissiehandelsysteem (ETS) en niet-ETS-sectoren, zoals huishoudens en verkeer. De beschikbaar gestelde emissieruimte voor Nederlandse ETS-bedrijven bedraagt 437 Mton voor de gehele Kyoto-periode van 2008 tot en met 2012. Naar verwachting zullen de ETS-bedrijven in deze periode tezamen 429 tot 450 Mton CO2-equivalenten uitstoten. In deze periode kan er dus een overschot aan emissierechten ontstaan (tot 8 Mton), maar ook een tekort (tot 12 Mton). De uitkomst is vooral afhankelijk van het tempo waarin de productie van deze bedrijven zich herstelt van de recessie. Als hun productie snel groeit en hun emissies evenredig toenemen, moeten ETS-bedrijven extra emissierechten aankopen. Verloopt het economisch herstel traag of nemen bedrijven emissiebeperkende maatregelen, dan ontstaat mogelijk een rechtenoverschot. Dat overschot mogen bedrijven verkopen of opsparen voor een volgende handelsperiode na 2012.

Voor niet-ETS-sectoren heeft de overheid mogelijk extra emissierechten nodig

De verwachte emissie van de niet-ETS-sectoren in de periode van 2008 tot en met 2012 bedraagt 592 tot 617 Mton CO2-equivalenten. Daarmee komt het totaal van de emissieruimte voor de ETS-bedrijven en de emissie van de niet-ETS-sectoren op 1.029 tot 1.054 Mton CO2-equivalenten. Gegeven de nationale emissieruimte van 1.001 Mton CO2-equivalenten in de Kyoto-periode betekent dit dat er circa 28 tot 53 Mton buitenlandse emissierechten nodig zijn om binnen de emissieruimte van het Kyoto Protocol te blijven. In dit geval is de rijksoverheid hiervoor verantwoordelijk en niet de emittenten zelf, zoals bij de ETS-bedrijven. De overheid verwacht dat van de 79 Mton aan emissierechten (CER’s, ERU’s en AAU’s) die zijn gecontracteerd in buitenlandse emissiereducerende projecten (CDM- en JI-projecten) 45 tot 52 Mton CO2-equivalenten ook daadwerkelijk beschikbaar zal zijn voor de Kyotoperiode (VROM, 2010). Door zowel projectmatige als administratieve/institutionele onzekerheden kan de opbrengst van een CDM- en JI-projecten lager uitvallen dan verwacht. Hier is pas na 2012 zekerheid over.

Deze verwachte hoeveelheid emissierechten kan (ruim) voldoende zijn, maar ook (net) te weinig. Bij een versneld economisch herstel kunnen de emissies namelijk aan de bovenkant van de bandbreedte uitkomen. Ook kan de opbrengst van gecontracteerde emissierechten tegenvallen. Als de overheid met meer zekerheid aan de Kyotoverplichting wil voldoen, is uitbreiding van de portefeuille met 1 tot 8 Mton CO2-equivalenten extra buitenlandse emissierechten nodig. Voor de jaren 2010 tot en met 2012 is bovendien uitgegaan van een gemiddeld koude winter. Indien de winters in die jaren kouder zijn dan gemiddeld, zullen er nog extra emissierechten (bovenop de hiervoor genoemde bandbreedte) nodig zijn. Voor het Kyoto Protocol gelden namelijk de feitelijke emissies, zonder dat er gecorrigeerd wordt voor koude (of warme) winters.

Effect recessie op emissies niet-ETS-sectoren kleiner dan in 2009 verwacht

In de Milieubalans 2009 concludeerden we nog dat de overheid voldoende of zelfs een overschot aan buitenlandse emissierechten zou hebben om aan de Kyotoverplichting te voldoen (PBL, 2009). Nu is dat niet langer het geval. Dat komt doordat de emissies van de niet-ETS-sectoren in de hele Kyotoperiode in de huidige raming circa 15 Mton CO2-equivalenten hoger zijn. Daarnaast is de onzekerheidsbandbreedte verkleind, omdat de emissies van 2008 en 2009 inmiddels (deels) bekend zijn. Het verschil van 15 Mton CO2-equivalenten is grotendeels te verklaren doordat de emissies van niet-ETS-sectoren minder sterk blijken te reageren op de economische recessie dan in 2009 werd verondersteld. Bovendien vond het economische herstel eerder plaats. Daarnaast zijn investeringen in 2009 fors gedaald, wat er waarschijnlijk toe heeft geleid dat er minder nieuwe (en dus schonere) technieken in gebruik zijn genomen (Kruitwagen et al, 2009). Dit blijkt ondermeer uit een afname van investeringen in energiebesparing via de EIA-regeling (Energie-investeringsaftrek) tussen 2008 en 2009 met 40% (Agentschap NL, 2010). Met deze afname in investeringen in nieuwe technieken werd in de Milieubalans 2009 nog geen rekening mee gehouden. Ten slotte bleek het brandstofverbruik hoger dan geraamd door de bovengemiddeld koude winters van 2008 en 2009.

Nieuwe elektriciteitscentrales zorgen voor toename ETS-emissies

De emissie van ETS-bedrijven is ongeveer 30 Mton hoger dan de middenschatting uit 2009. Toch heeft dit geen gevolgen voor de waarschijnlijkheid waarmee het Kyotodoel wordt gehaald. Deze bedrijven hebben namelijk een vaste emissieruimte en moeten een eventuele overschrijding zelf compenseren door aankoop van emissierechten. Het verschil wordt verklaard doordat in de huidige schatting de laatste inzichten zijn verwerkt over de gerealiseerde emissies over 2009. In de vorige emissieschatting was de realisatie van de ETS-sectoren alleen nog maar over 2008 bekend. Om die reden zijn de ETS-emissies in 2009 in de huidige middenschatting 0,2 Mton CO2-equivalenten hoger. Dit verschil werkt ook door in de geschatte emissies van de daaropvolgende jaren. Echter, de belangrijkste verklaring is de inbedrijfstelling van nieuwe elektriciteitscentrales. Er wordt vanuit gegaan dat er in de periode tussen 2010 en 2012 bijna 5,5 GW aan nieuw elektrisch vermogen in bedrijf wordt genomen (ECN en PBL, 2010). Daar was in de Milieubalans 2009 nog geen rekening mee gehouden. Ook in de industrie liggen de emissies hoger, omdat de economische krimp als gevolg van de kredietcrisis volgens recente schattingen minder sterk zal zijn. Eén van de verklaringen hiervoor is dat de krimp van de export minder sterk lijkt te zijn dan in de Milieubalans 2009 werd verwacht. Bovendien zijn investeringen in nieuwe (en dus schonere) technologieën afgenomen. Hierdoor zijn er minder oude, inefficiënte productiemiddelen vervangen en is de milieudruk per productie-eenheid minder sterk afgenomen dan in 2009 werd verwacht.

Laatste inzichten verloop recessie verwerkt

In de huidige schatting van de broeikasgasemissies in de Kyotoperiode zijn de inzichten tot en met juni 2010 verwerkt. Dit betekent dat de gerealiseerde emissies van 2008 en 2009 als nieuwe informatie is meegenomen. De niet-ETS-emissies in 2009 zijn nog gebaseerd op voorlopige emissiestatistieken. Vanwege onzekerheden in deze statistieken wordt er voor de niet-ETS-emissie in 2009 nog gebruik gemaakt van een onzekerheidsmarge van ± 0,5% van de totale 2009-emissies (dus ± 1 Mton CO2-equivalenten). Voor de jaren 2010 tot en met 2012 is een middenschatting gemaakt met een onzekerheidsbandbreedte. Deze bandbreedte is over de gehele Kyotoperiode aanzienlijk verkleind ten opzichte van de schatting in de Milieubalans 2009. Dit komt doordat er nu meer duidelijkheid is over de daadwerkelijke uitstoot in 2008 en 2009. Daarnaast is er zowel in de hoge als lage schatting rekening gehouden met toenemende emissies door de nieuwe elektriciteitscentrales. Ook in de lage schatting wordt ervan uitgegaan dat de nieuwe elektriciteitscentrales in bedrijf worden genomen. De middenschatting is bepaald aan de hand van een interpolatie van de emissietrend 2010-2015 conform de Referentieraming 2010 met vastgesteld beleid (ECN en PBL, 2010). Bij de lage schatting wordt er in 2010 vanuit gegaan dat het economische herstel niet doorzet. De 2010-emissies blijven dan op het niveau van de lage inschatting in 2009. Vervolgens volgen 2011 en 2012 de lage inschatting van de emissietrend 2010-2020 uit de Referentieraming 2010. Hiervoor is een interpolatie toegepast op de emissies in 2010 en 2020. Bij de hoge schatting wordt er juist vanuit gegaan dat het economische herstel in 2010 versnelt, waardoor de emissies in 2010 op de hoge schatting van het 2009-niveau uitkomt. Vervolgens volgen de jaren 2011 en 2012 de hoge inschatting van de emissietrend 2010-2020 uit de Referentieraming 2010. Ook hiervoor is een interpolatie toegepast op de emissies in 2010 en 2020. De hoge en lage inschatting van de emissies in 2020 uit de Referentieraming 2010 worden overigens niet alleen beïnvloed door onzekerheid over economische groei (ECN en PBL, 2010). Verschillende aannames over economische groei, demografie, energie- en CO2-prijzen en onzekerheden ten aanzien van ontwikkelingen in sectoren en het effect van beleid hebben invloed op de hoge en lage inschatting van de emissies in 2020. In zowel de lage, midden als hoge inschatting van de Kyoto-emissies is rekening gehouden met verwachte inbedrijfstelling van nieuwe elektriciteitscentrales. Om te corrigeren voor de koude winter in 2009 (en 2008), gaan de geschatte 2010-2012-emissies uit van een gemiddelde winter.

Ook zonder voorgenomen beleid zal aan de Kyoto-verplichting worden voldaan

In de huidige schatting van de Kyoto-emissies wordt geen rekening gehouden met het voorgenomen Schoon en Zuinig beleid. Uitvoering hiervan zal de emissies wel iets verlagen, maar gezien de korte tijdspanne waarin het beleid effect zal moeten hebben, zal het effect hiervan beperkt zijn. Bovendien is het vanwege de recessie van 2008/2009 moeilijk aan te geven hoe groot het effect van dit beleid zal zijn. Echter, ook zonder dit voorgenomen beleid kan de overheid zijn Kyotoverplichting waarschijnlijk nakomen.

Over het voorgenomen beleid is overigens nog geen politiek besluit genomen. Het is onzeker in hoeverre de EU en het kabinet dat Balkenende IV opvolgt deze voornemens zullen uitvoeren.

Emissie uit Nederlandse bossen relatief klein

In het Kyoto Protocol worden de netto emissies of reducties die na 1990 ontstaan door ontbossing, bosbeheer of nieuwe bossen meegerekend bij het nakomen van de Kyoto-verplichting. De emissie uit bossen is met circa 0,1 Mton per jaar relatief klein en wordt voor deze analyse als constante meegerekend in de Kyoto-periode (Van der Maas et al, 2009).

Totale broeikasgasemissie in 2008 nagenoeg onveranderd

De emissie van broeikasgassen in Nederland volgens de IPCC-methode lag in 2008 op nagenoeg hetzelfde niveau als in 2007. De totale emissie in 2007 en 2008 bedroeg circa 207 Mton CO2-equivalenten. De uitstoot van CO2, CH4 en HFC zijn tussen 2007 en 2008 wel toegenomen. Daar staat tegenover dat de emissie van N2O, PFC en SF6 in deze periode juist is gedaald.

Klimaatbeleid volgens het Kyoto Protocol

In het Kyoto Protocol van de Verenigde Naties hebben 190 landen, waaronder Nederland, afspraken gemaakt over de reductie van de uitstoot van de broeikasgassen koolstofdioxide (CO2), methaan (CH4), lachgas (N2O) en van de fluorhoudende gassen (HFK’s, PFK’s en SF6).

In de periode van 2008 tot en met 2012 moet Nederland de emissie van de broeikasgassen met 6% hebben gereduceerd ten opzichte van het basisjaar. Het basisjaar is 1990 voor CO2, CH4 en N2O en 1995 voor de fluorhoudende gassen. De Nederlandse emissieruimte wordt gevormd door het emissiebudget dat uit de doelstelling van het Kyoto Protocol volgt, vermeerderd met emissierechten die de overheid of bedrijven kunnen aankopen. De emissieruimte voor de Kyoto-periode bedraagt circa 1.001 Mton CO2-equivalenten, ofwel gemiddeld 200 Mton per jaar. Aan de Kyotoverplichting kan worden voldaan door 1) het beperken van de nationale emissies en 2) het aankopen van projectgebonden emissierechten via de CDM- en JI-mechanismen (zie volgende alinea). Een derde alternatief is het aankopen van ongebruikte emissieruimte van andere landen (zogenoemde AAU-emissierechten).

Verhandelbare emissierechten in het Kyoto Protocol

In het Kyoto Protocol zijn drie flexibele mechanismen gedefinieerd. Deze kunnen (in beperkte mate) door landen worden ingezet om aan hun Kyoto-verplichting te voldoen.

  • Clean Development Mechanism (CDM): Mechanisme om via CDM-projecten emissierechten te genereren. Bij CDM gaat het om afspraken tussen geïndustrialiseerde landen en ontwikkelingslanden die zelf geen emissiereductiedoelstelling uit het Kyoto Protocol hebben. Emissierechten uit CDM-projecten worden Certified Emission Reductions (CER’s) genoemd. CER’s vergroten de totale Kyoto-emissieruimte van deelnemende landen.
  • Joint Implementation (JI): Vergelijkbaar met CDM, met het verschil dat JI-projecten worden uitgevoerd in een land mét een Kyoto-verplichting. Emissierechten die zijn verdiend met JI worden Emission Reduction Units (ERU’s) genoemd. Omdat de ERU’s worden ‘geproduceerd’ in het land met een emissiebudget uit het Kyoto Protocol, gaan deze ERU’s ten koste van het nationale emissiebudget. Het totale emissiebudget neemt dus niet toe. Een voorbeeld: Nederland financiert en ondersteunt de bouw van een windmolenpark in Roemenië. Als daardoor de bouw van een kolencentrale wordt vermeden, mag Nederland de aangekochte emissierechten gebruiken om de eigen emissies te compenseren.
  • Handel in emissierechten: Het emissiebudget dat landen (met een emissiereductiedoel) in het kader van het Kyoto Protocol hebben gekregen mag voor een beperkt deel worden verhandeld met andere landen. Dit emissiebudget bestaat uit zogenaamde Assigned Amount Units (AAU’s) en zijn in feite emissierechten. Wanneer een land minder uitstoot dan dat het aan AAU’s heeft gekregen, kan dat land besluiten de overtollige AAU’s verkopen aan andere landen (die juist meer uitstoten dan het aanvankelijke emissiebudget toelaat).

Onderscheid ETS- en niet-ETS-sectoren van belang voor halen Kyoto Protocol

Bij het bepalen of Nederland zijn Kyoto-verplichting zal nakomen, is het van belang om onderscheid te maken in ETS en niet-ETS. De EU-landen hebben namelijk een deel van hun emissiebudget (AAU’s) omgezet in European Union Allowances (EUA’s). Deze EUA’s zijn vervolgens weggegeven of geveild aan de bedrijven die deelnemen aan het ETS. Feitelijk zijn er daarom twee emissiebudgetten: één voor de bedrijven die onder het ETS vallen en één voor de overige emittenten. Beide zijn van belang voor het nakomen van de Kyoto-verplichting.

  • Onder de ETS-sectoren vallen bedrijven die veel broeikasgassen uitstoten en meestal op internationale markten concurreren. Dit zijn vooral bedrijven in de industrie- of energiesector. Zij hebben van de overheid emissierechten gekregen die ze via het Europese emissiehandelsysteem (Emission Trading System of ETS) mogen verhandelen. De bedrijven die aan ETS deelnemen, moeten een eventuele overschrijding van beschikbare emissieruimte zelf compenseren door extra emissierechten te kopen.
  • Niet-ETS-sectoren zijn alle overige emittenten, zoals huishoudens, verkeer en de meeste landbouwbedrijven. Zij hebben een gezamenlijk nationaal (niet-ETS) emissieplafond. Wanneer zij dit plafond overschrijden, kan de rijksoverheid extra buitenlandse emissierechten kopen om deze overschrijding te compenseren.

Referenties

Relevante informatie

Naam van het gegeven

Kyoto-schatting

Omschrijving

Schatting broeikasgasemissies in de Kyotoperiode

Verantwoordelijk instituut

PBL

Berekeningswijze

Zie aanpak beschreven hiervoor

Basistabel

Emissieraming Kyoto-periode – versie 07072010MV.xls

Geografisch verdeling

Nederland

Betrouwbaarheidscodering

B2. Nadere toelichting:1. Kansverdeling bandbreedte geschatte emissiesDe geschatte bandbreedte van de Kyoto-emissies in de niet-ETS-sectoren bedraagt volgens de laatste inzichten 592 tot 617 Mton (cumulatief in de Kyoto periode). De kansverdeling van emissies binnen deze bandbreedte is echter niet goed te bepalen. Daarom wordt de bandbreedte als een 95%-interval met een uniforme waarschijnlijkheidsverdeling beschouwt. Er is dus een kans dat de werkelijkheid hierbuiten zal vallen. Dit kan gebeuren bij bijvoorbeeld zeer onverwachte economische trends of met meerdere zeer zachte of strenge winters op een rij. Een andere inschatting van de kansverdeling is gelet op de zeer onzekere economische situatie, met divergerende inzichten en projecties over het verloop van de recessie (V,U,W,of nog anders), erg lastig en zou bovendien onverstandig zijn omdat een crisis moeilijk te voorspellen is. Elke waarde in de range is dus vooralsnog net zo waarschijnlijk als de andere. 2. OnzekerhedenIn de geschatte emissiebandbreedte is op verschillende manieren rekening gehouden met onzekerheden. Er is rekening gehouden met: (1) onzekerheid voorlopige 2009 emissiecijfers niet-ETS= circa +/- 1 Mton CO2-eq, die ook doorwerkt in de bandbreedte voor de jaren 2010-2012; (2) het al dan niet plaats vinden van een economisch herstel in 2010 (deze onzekerheid werkt ook door in de bandbreedte voor de jaren erna) en (3) de onzekerheden waarmee in de laatste Referentieraming 2010-2020 rekening mee is gehouden (alleen voor 2020 bepaald; in de Kyoto-schatting is een interpolatie toegepast). In de Referentieraming 2010-2020 zijn verschillende aannames gehanteerd over economische groei, demografie, energie- en CO2-prijzen en wordt rekening gehouden met sectorspecifieke onzekerheden (zoals doorwerking CO2-normen personenauto’s) en onzekerheden in de monitoring van bv de overige broeikasgassen. De Referentieraming houdt dus met een groot aantal onzekerheden rekening, maar omvat ook niet alle onzekerheden.3. Koude wintersDe geschatte emissies voor 2010, 2011 en 2012 gaan uit van een gemiddeld koude winter. In de bandbreedte is dus géén rekening gehouden met bovengemiddeld koude of warme winters. Een enkele strenge winter kan een aantal Mton extra niet-ETS emissies opleveren.4. Onzekere levering van CERs en ERUsDe ministeries van VROM en EZ hebben in hun laatste schatting aangegeven dat het waarschijnlijk is dat er van de gecontracteerde CDM/JI/AAU-projecten/transacties er 44,5 tot 51,5 Mton CO2-eq aan rechten aan de Nederlandse overheid geleverd gaan worden (cumulatief in de Kyoto periode). Hier spelen projectgebonden onzekerheden, maar ook institutionele onzekerheden een belangrijke rol. Toelichting hierop moet bij VROM en EZ worden verkregen.