Balans van de Leefomgeving
Balans van de Leefomgeving 2012

Meer bescherming tegen overstromingen, maar opgave blijft

U bekijkt momenteel een archief-versie van deze indicator. Deze indicator is inmiddels geactualiseerd. De actuele versie kunt u hier bekijken.

Nederland is de afgelopen decennia veel beter beschermd tegen overstromingen. De slachtofferrisico’s zijn bijna 20 keer lager dan in 1950 en ze dalen nog steeds door beleid in uitvoering. Het beschermingsniveau voor waterveiligheid is echter nog niet op het gewenste peil. Ondanks investeringen voldeed in 2011 een derde van de primaire dijken en een vijfde van de kunstwerken, zoals sluizen, niet aan de huidige normen. De opgave is toegenomen door groei van inwoneraantallen en welvaart in de te beschermen gebieden, door klimaatverandering en door toegenomen kennis over de manieren waarop dijken kunnen bezwijken. Een doelmatige bescherming van Nederland tegen overstromingen vraagt om heroverweging van het waterveiligheidsbeleid. In het Deltaprogramma wordt daarom nieuw veiligheidsbeleid ontwikkeld.

Resultaten van de toetsrondes primaire keringen en kunstwerken, Bron:MinIenM 2011b

Resultaten van de toetsrondes primaire keringen en kunstwerken, Bron:MinIenM 2011b

Investeringen blijven nodig om Nederland te beschermen tegen overstromingen

  • Ondanks investeringen is er een aanzienlijk verschil tussen de huidige en de gewenste toestand van keringen en kunstwerken. In 2011 voldeed een derde van de primaire dijken en 20 procent van de kunstwerken niet aan de huidige normen; aan de verbetering van een deel daarvan wordt op dit moment al gewerkt, onder andere in het kader van het tweede Hoogwaterbeschermingsprogramma. Doordat er meer kennis is over hoe dijken kunnen bezwijken, is het inzicht toegenomen dat de kansen op overstroming op een aantal plaatsen groter zijn dan tot nu toe werd aangenomen (Kuijper et al. 2011). Om de gewenste veiligheid te realiseren, zullen de dijken moeten worden aangepast. De opgave wordt daarmee in het algemeen groter. Daar staat tegenover dat nieuwe kennis ook leert dat de overstromingskansen op andere plaatsen te hoog zijn ingeschat.
  • Sinds de vaststelling van de beschermingsnormen zijn de inwoneraantallen en de welvaart in Nederland sterk toegenomen. Dit betekent dat Nederland met de huidige normen op sommige plaatsen minder goed beschermd is dan volgens een economische kosten-batenafweging nodig is. Er zijn echter ook dijkringen die, vanwege grove aannames bij de normstelling, meer dan voldoende zijn beschermd, uitgaande van de optimale economische afweging. Hier zijn de effecten in economische termen juist te hoog geschat. De autonome stijging van de potentiële overstromingsschades als gevolg van een verdere stijging van de waarde van het geïnvesteerd vermogen in het overstromingsgevoelige gebied vraagt op zichzelf dus al om een regelmatige herijking van de overstromingskansen (Eijgenraam 2005).
  • Klimaatverandering veroorzaakt naar verwachting een versnelde stijging van de zeespiegel, terwijl ook extreem hoge rivierafvoeren vaker zullen voorkomen. Dit betekent een extra opgave voor de toekomst; de precieze omvang van die opgave is onzeker.

Er blijven dus investeringen nodig, zowel voor de korte als de lange termijn. Tegelijkertijd zijn de beschikbare middelen beperkt. De uitdaging is daarom om Nederland op een doelmatige wijze tegen overstromingen te beschermen.

Het huidige normenstelsel

Het voorkómen van overstromingen is de primaire pijler van het waterveiligheidsbeleid.
De centrale doelstelling in het Nationaal Waterplan is een duurzame beheersing van overstromingsrisico’s op een maatschappelijk aanvaardbaar niveau (NWP, 2009).
Het waterveiligheidsbeleid stuurt sinds de eerste Deltacommissie (1960) vooral op het voorkómen van overstromingen, door het laten aanleggen van dijken en andere keringen. Doordat kennis ontbreekt over onder andere het effect van de sterkte van de kering en het dijkvak, kunnen de kansen op een overstroming in de praktijk niet worden getoetst. Daarom worden in het beleid niet de overstromingskansen maar de overschrijdingskansen aangehouden, dat wil zeggen de maximale waterstand waartegen een waterkering bestand moet zijn. De keringen zijn ontworpen om de omstandigheden (waterstanden) met een bepaalde normfrequentie te kunnen keren. Het huidige waterveiligheidsbeleid is gebaseerd op een eenvoudig stelsel van enkele normen in de vorm van overschrijdingskansen. De normen variëren van 1:250 tot 1:10.000 per jaar. Welke overschrijdingskansen en dus welke beschermingsniveaus feitelijk aanvaardbaar worden geacht, is vastgelegd in de Waterwet (2009). De normen stammen uit 1958 of zijn daar later, op een wat losse manier gebaseerd op risico’s, in een redelijk geachte verhouding aan toegevoegd.

Bitmap-bestand en/of alternatieve tekst ontbreekt (052k_lb12_01_nl). Figuur wordt niet weergegeven! Aub. corrigeren.

Het huidige normenstelsel is eenvoudig, maar beperkt doelmatig

Het huidige normenstel is eenvoudig; er zijn slechts zes verschillende normen, die een gelijke hoogwaterbescherming bieden voor grote delen van Nederland. Een aantal aspecten van het huidige normenstelsel beperkt echter de doelmatigheid van de investeringen in de waterkeringen:

  • De huidige ontwerp- en toetsingssystematiek is niet altijd doelgericht en doelmatig: de huidige normen zijn vooral vertaald in ontwerpeisen voor de hoogte van een dijk. Andere mechanismen waardoor dijken kunnen falen zoals ‘piping’ (waarbij de dijk doorbreekt door verzwakking van het dijkfundament), zijn in de systematiek nog niet volledig meegenomen. In sommige dijkringen (bijvoorbeeld de dijkring 52, Oost-Veluwe, en dijkring 36, Land van Heusden) is de kans op een dijkdoorbraak door piping vele malen groter dan de kans dat water over de dijk slaat of stroomt (VNK2 2011). Omdat in de systematiek wordt uitgegaan van een directe koppeling tussen overlopen en falen geldt andersom echter ook dat de kans bestaat dat keringen die hooguit theoretisch kunnen bezwijken, op basis van de huidige hoogte toch worden afgekeurd. Door de beperkte differentiatie tussen dijkringen zijn de huidige normen in het algemeen economisch gezien niet efficiënt, maar te hoog of te laag (Kind 2011). Doordat de mogelijke gevolgen van een overstroming het grootst zijn in de gebieden met de hoogste bevolkingsconcentraties en het hoogste geïnvesteerd vermogen, levert niet elke investering om een deel van een dijk aan de norm te laten voldoen evenveel risicoreductie op.
  • De huidige normen zijn gebaseerd op een afweging tussen investeringen in bescherming en vermeden schaderisico’s. De ambitie om ook het slachtofferrisico in de nieuwe normen mee te nemen, kan leiden tot een verschuiving van de prioriteiten (Beckers & De Bruijn 2011).
Economisch optimale overstromingskansen per dijkringdeel Bron: Deltares 2011a

Economisch optimale overstromingskansen per dijkringdeel Bron: Deltares 2011a

Doelmatigheid uitvoering BAW, beperkte decentralisatie en differentiatie in lasten

Er wordt in het Bestuursakkoord Water (BAW) een doelmatigheidswinst verwacht. Het betreft hier doelmatigheidswinst bij de uitvoering van het huidige waterveiligheidsbeleid. De financiering van het waterveiligheidsbeleid wordt deels gedecentraliseerd. Waterschappen gaan voor 50 procent bijdragen aan de kosten van de waterveiligheid (uitgezonderd de rijkskeringen zoals de Afsluitdijk). De waterschappen dragen in de periode 2011 tot en met 2013 per jaar 81 miljoen euro bij aan het tweede Hoogwaterbeschermingsprogramma. In 2014 is deze bijdrage 131 miljoen euro en vanaf 2015 181 miljoen euro per jaar (IenM et al. 2011).
Tot 2011 werd de waterveiligheid betaald uit de algemene middelen en daarmee door alle Nederlanders gezamenlijk. Het uitgangspunt daarbij was dat de bescherming tegen overstromingen een nationaal belang is en dat de financiering ervan moet plaatsvinden op basis van solidariteit tussen alle inwoners van Nederland. Vanaf 2012 komt daar een kleine verandering in. De bijdrage van de waterschappen zal voor het grootste deel (80 procent) bestaan uit een bijdrage uit een fonds van de gezamenlijke waterschappen (verevening tussen alle waterschappen op basis van aantal inwoners en waarde) en voor 20 procent uit een bijdrage door het waterschap in wiens beheergebied het project wordt uitgevoerd. Er zijn echter waterschappen die voor een grote opgave staan (veel kilometers dijk die niet aan de norm voldoen) en weinig ingezetenen tellen, zoals Waterschap Scheldestromen, maar ook waterschappen zonder opgave, zoals Reest en Wieden, of waterschappen met een grote opgave en veel inwoners, zoals Rivierenland. Het nieuwe financieringsstelsel leidt ertoe dat de verschillen in kosten voor de waterveiligheid tussen de waterschappen, en daarmee voor de betalers van de waterschapslasten, groter worden. Deze verschillen in kosten betreffen echter maar een klein percentage van de totale waterschapslasten.

De nadruk op sectorale doelmatigheid is mogelijk een belemmering voor integrale oplossingen

De uitgangspunten van het Bestuursakkoord Water gaan vooral over de doelmatigheid in de uitvoering: het aanpassen van keringen tegen zo gering mogelijke kosten. De vraag is echter of het streven naar kostenminimalisatie niet leidt tot keuzes voor minder geïntegreerde oplossingen. De keuze voor de waterveiligheid werd in het verleden vaak afgewenteld op andere leefomgevingskwaliteiten. Zo is in Nederland veel van de natuurlijke dynamiek en de zoet-zoutovergangen van het water verdwenen door de plaatsing van harde keringen en kunstwerken. Hoge dijken veranderden het rivierenlandschap.
Met het Nationaal Waterplan wil het Rijk zoeken naar synergie tussen de aanpak van de verschillende (ruimtelijke) opgaven. Zo heeft het project Ruimte voor de Rivier als tweede doelstelling het ontwikkelen van ruimtelijke kwaliteit; ook zijn er projecten die meekoppelen met de natuurdoelen. Synergie in de vorm van multifunctionele keringen is op verscheidene locaties tot stand gebracht; denk aan Waterdunen en wonen/bedrijven in Scheveningen en Katwijk. Eco-engineering is een methode waarbij wordt gewerkt met ‘zachte’ materialen, zoals grond, zand, klei en vegetatie, om de belasting van de kering te verminderen. Deze keuze voor natuurrijke oplossingen, zoals de inzet van voorlanden in de vorm van kwelders, zandplaten of grienden, wordt gezien als een mogelijkheid om de waterveiligheid te combineren met natuurkwaliteit; een mogelijkheid die soms zelfs kosten kan besparen (Deltaprogramma 2011).

Referenties

Naam van het gegeven

Waterveiligheid

Verantwoordelijk instituut

Planbureau voor de Leefomgeving, auteur: Marijke Vonk

Basistabel

MinIenM 2011b, Deltares 2011a