Balans van de Leefomgeving

Programmatische Aanpak Stikstof kansrijk maar risicovol

De Programmatische Aanpak Stikstof heeft tot doel economische ontwikkelingen, zoals uitbreiding van veehouderijen en industrie, samen te laten gaan met het realiseren van Natura 2000-doelen. In Natura 2000-gebieden is de neerslag van stikstof een probleem en door uitbreiding van veehouderijen kan deze neerslag worden verhoogd. Om de stikstofneerslag te laten dalen is een samenhangend plan, met maatregelen in Natura 2000-gebieden en bij de landbouw nodig.

De programmatische aanpak kan slagen als de voorgenomen maatregelen daadwerkelijk, tijdig en in samenhang worden uitgevoerd en de effecten ervan worden gemonitord. Voor de geplande watermaatregelen is dat onzeker vanwege de weerstand tegen deze maatregelen en de kosten ervan. Echter, als de geplande maatregelen onvoldoende worden genomen, komt de verbetering van de staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied niet tot stand. Dit betekent ook dat de economische ontwikkelruimte niet of slechts deels beschikbaar komt.

Beleidscontext

In het Nederlandse natuurbeleid is de stikstofproblematiek een groot knelpunt. Hoewel de stikstofdepositie sinds eind jaren ’80 vorige eeuw flink is teruggebracht (van gemiddeld 3000 mol/ha naar 1730 mol/ha) is de depositie in natuurgebieden nog steeds te hoog (PBL, 2010). In 60% van de natuurgebieden vindt een overschrijding plaats van de kritische depositiewaarde, het benodigde niveau voor de duurzame instandhouding van kwetsbare natuurtypen (Bal et al., 2007).

Een overmaat aan stikstof leidt tot vermesting en verzuring en daarmee tot een achteruitgang van de kwaliteit van de daarvoor gevoelige habitattypen. De realisatie van een gunstige staat van instandhouding van Natura 2000-soorten en -habitats komt daarmee verder weg. Vanwege het onder druk kunnen komen van de Natura 2000-verplichtingen is voor activiteiten met stikstofuitstoot in en rond Natura 2000-gebieden, zoals de uitbreiding van een veehouderij, een natuurbeschermingswetvergunning nodig.

Op 1 april 2009 liep de vergunningverlening echter vast op een uitspraak van de Raad van State waarbij een verleende Natuurbeschermingswetvergunning werd vernietigd. Dit leidde ertoe dat bedrijven die niet over een Natuurbeschermingswetvergunning beschikten en wel bijdroegen aan stikstofdepositie in een overbelast gebied, geen vergunning konden krijgen, zelfs als zij door bedrijfswijziging minder stikstof gingen uitstoten (bron). Om de vergunningverlening weer vlot te trekken en om de achteruitgang in kwaliteit van stikstofgevoelige habitattypen te stoppen, is de overheid de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) gestart (EL&I 2011b). In de PAS worden maatregelen voor het beperken van de stikstofuitstoot gecombineerd met herstelmaatregelen in en rondom de Natura 2000-gebieden met een stikstofknelpunt.

Veel internationaal en nationaal beleid komt door de te nemen maatregelen samen in de PAS (zie onderstaande figuur). De PAS-maatregelen voor het beperken van de uitstoot hebben een directe relatie met de milieukwaliteit via NEC en IPPC; de maatregelen voor het herstel van de waterkwaliteit zijn verbonden met de vereisten vanuit de Kaderrichtlijn Water en Nitraatrichtlijn.

Hoe werkt de PAS?

De PAS beoogt economische ontwikkeling samen te laten gaan met het (deels) realiseren van Natura 2000-doelen (EL&I 2011b). Als er wordt voldaan aan de voorwaarde van een blijvende depositiedaling en als herstelmaatregelen uit de herstelstrategie├źn voor de stikstofgevoelige habitats worden uitgevoerd waardoor de achteruitgang in natuurkwaliteit stopt, ontstaat er ruimte voor nieuwe economische ontwikkelingen.

Door stikstofbeperkende maatregelen wordt gezorgd voor een blijvende depositiedaling. Een deel van de verminderde uitstoot van stikstof mag worden gebruikt voor de stikstofuitstoot van uitbreiding van bestaande- en nieuwe economische activiteiten elders in het gebied. De bevoegde gezagen delen deze ontwikkelruimte toe aan sectoren en gebieden. Hierdoor kan er sprake zijn van een toename in stikstofuitstoot, daar waar dit onder de huidige wetgeving en jurisprudentie niet is toegestaan.

Door het nemen van herstelmaatregelen wordt ervoor gezorgd dat de toestand van de habitattypen en -soorten niet verslechterd. De rijksoverheid en de provincies rekenen erop dat de herstelmaatregelen voor bijna alle gebieden resulteren in een herstel en behoud van de stikstofgevoelige habitattypen en soorten. In de kamerbrief uit 2011 stelt EL&I: “Uit de gebiedsanalyse komt naar voren dat voor 128 van de 133 gebieden een maatregelenpakket uit de herstelstrategie├źn mogelijk is. Met deze herstelmaatregelen is het behoud van natuurwaarden geborgd. Daarmee is er voor deze gebieden niet langer een belemmering om de ontwikkelingsruimte vrij te geven voor economische activiteiten met stikstof uitstoot tot gevolg” (EL&I 2011a).

Herstelmaatregelen nog niet afdoende geregeld

Het feit dat een maatregelenpakket uit de herstelstrategie├źn mogelijk is voor herstel van de doelen van Natura 2000-gebieden, betekent nog niet dat deze maatregelen ook daadwerkelijk worden uitgevoerd of dat de uitvoering ervan effectief is. De uitvoering van de noodzakelijke en voorgestelde hydrologische herstelmaatregelen is nu nog niet afdoende geregeld. De verdrogingbestrijding verloopt traag omdat gronden aangekocht moeten worden voordat het waterpeil kan worden verhoogd (LSV 2010). Daarnaast is het draagvlak voor de maatregelen een probleem omdat de consequenties van de watermaatregelen voor het landgebruik (bijv. natschade door peilverhoging voor landbouw of wonen) groot zijn. Bovendien is de vraag hoeveel van deze benodigde watermaatregelen in het beheerplan terechtkomen gezien de problemen rondom de financiering en de stagnatie in de benodigde grondaankopen. De bezuinigingen op het natuurbeleid en de herijking van de EHS werken hierbij in het nadeel.

De Raad van State wijst erop dat de PAS alleen juridisch houdbaar is als de voorgestelde herstelmaatregelen ook op de afgesproken tijd en wijze worden uitgevoerd (RvS 2012). Naast borging van de uitvoering van maatregelen is het ook van belang dat de effecten worden gemonitord, om tijdig en effectief bij tegenvallende resultaten te kunnen bijsturen. Daarnaast is het nodig dat er bestuurlijke duidelijkheid komt over rollen en verantwoordelijkheden tussen Rijk en provincies.

Is de verwachte depositiedaling vanuit de landbouw realistisch?

De berekende depositiedaling waarvan in de PAS wordt uitgegaan, komt vooral op conto van het buitenland (vooral verkeer), staluitstoot en een daling van de uitstoot door verkeer (zie onderstaande figuur). Verwacht wordt dat de gemiddelde stikstofdepositie bij een economische groei van 2,5% daalt door vaststaand beleid, aanvullend rijksbeleid met extra nationale maatregelen en provinciaal stikstofbeleid (ELI 2011b).

De berekende depositiedaling (gemiddelde over 6 gebieden verspreid over Nederland), komt door maatregelen die uitstoot van stikstof uit het buitenland, staluitstoots en verkeer verminderen. Mestaanwending- en stalmaatregelen vormen onderdeel van het PAS-pakket aan brongerichte maatregelen. Bron: Aerius 1.4.Kunderberg, Schoorlse Duinen, Engbertsdijksvenen, Grote Peel, de Wieden en de Drentsche Aa

De berekende depositiedaling (gemiddelde over 6 gebieden verspreid over Nederland), komt door maatregelen die uitstoot van stikstof uit het buitenland, staluitstoots en verkeer verminderen. Mestaanwending- en stalmaatregelen vormen onderdeel van het PAS-pakket aan brongerichte maatregelen. Bron: Aerius 1.4.Kunderberg, Schoorlse Duinen, Engbertsdijksvenen, Grote Peel, de Wieden en de Drentsche Aa

Het is de vraag of de depositiedaling daadwerkelijk gerealiseerd wordt. De uitstoot van ammoniak door land- en tuinbouw daalt al een aantal jaren nauwelijks meer (CBS et al. 2011). De dalende trend van de stikstofdepositie vlakt sinds 2002 af. Dit beeld wordt bevestigd door metingen van de ammoniakconcentratie boven Natura 2000-gebieden (PBL, 2010). De concentratie is de afgelopen jaren tamelijk stabiel. Naar verwachting is ook de depositie van ammoniak op natuur niet verder gedaald, deze is namelijk afhankelijk van de luchtconcentratie.

Winst is nog te behalen bij het uitrijden van mest en bij de verduurzaming van stallen via de Besluit Huisvesting. Momenteel moet vanuit dit besluit de Best Beschikbare Techniek (BBT) worden toegepast. In 2009 is gebleken dat veel veehouders niet op tijd kunnen voldoen aan de BBT-eisen. De voormalige ministeries van VROM en LNV, de provincies en de VNG hebben daarop een “Actieplan Ammoniak Veehouderij” opgesteld om ervoor te zorgen dat veehouderijen voor 2013 wel voldoen aan het Besluit huisvesting (VROM 2009). Bij het bouwen van nieuwe stallen wordt vanaf 2012 het toepassen van uitstootarme technieken ook voor melkveehouders verplicht.

In de PAS zal als maatregel worden opgenomen dat in de periode 2010-2030 de eisen van het Besluit huisvesting zullen worden aangescherpt van BBT naar BBT+. Deze rijksmaatregelen gaan per 1 januari 2014 van start (EL&I 2011a). De vraag is of de landelijke landbouwmaatregelen van het aanvullend rijksbeleid in de PAS wel ‘extra’ zijn. De provincie Noord-Brabant heeft in haar stikstofverordening de BBT+-eisen nu ook al verplicht gesteld (Provincie Noord-Brabant, 2010). Bij andere provincies met een verordening is -buiten de depositiebank om- de strengere technische staleisen een voorwaarde voor uitbreiding van een veehouderij. Tot de PAS in werking treedt, zijn deze provinciale stikstofverordeningen van kracht.

Provinciale stikstofverordeningen

Op dit moment wordt de depositiedaling vanuit de landbouw alleen gegarandeerd in provincies met een stikstofverordening (Noord-Brabant, Gelderland, Overijssel en Utrecht). Hier is vergunningverlening Natuurbeschermingswet weer mogelijk. Het centrale onderdeel van de verordeningen is het salderen van stikstof via een depositiebank, die wordt gevuld met een hoeveelheid stikstof gerelateerd aan de milieuvergunningen. Hiermee wordt een toename van stikstof bij uitbreiding van het ene bedrijf gesaldeerd met de afname bij een ander bedrijf. De dalende depositielijn wordt via twee wegen geborgd: door eisen te stellen aan de opname van depositie in de bank, (bijvoorbeeld piekbelasters mogen maar een deel inbrengen, en door eisen te stellen aan de uitgifte van de bank, bijvoorbeeld alleen bedrijven met een maximale depositie van 10% van de KDW kunnen gebruik maken van saldering (Dirkx et al., in prep.).

De adder onder het gras bij deze ‘geborgde’ daling is de vraag welke milieuvergunningen worden opgenomen in de bank. Zo heeft Noord-Brabant de depositiebank tijdelijk gesloten, omdat men niet zeker wist of de bank met de juiste milieuvergunningen was gevuld en of daarmee dus het saldo wel op de juiste wijze was bepaald. Daarop heeft Brabant alle ruim 2500 milieuvergunningen in de bank gecontroleerd en juridisch advies ingewonnen welke vergunningen wel/niet de bank in mogen (Provincie Noord-Brabant 2011a). Ter discussie stond onder andere de ‘latente ruimte’. Dit is het verschil tussen depositie volgens de milieuvergunning en de daadwerkelijke veebezetting (die maximaal 100% van de vergunning is en meestal tientallen procenten lager ligt). Indien uitgegaan werd van verleende milieuvergunning werd de bank met veel meer saldo gevuld dan er daadwerkelijk aan uitstoot plaatsvond. De oplossing betreft het ‘gecorrigeerde uitstootplafond’ waarbij het aantal aanwezige dieren wordt vermenigvuldigd met het uitstootniveau per dierplaats volgens Besluit Huisvesting. Daarnaast moet de ruimte uit de bank mogelijk ook gebruikt worden voor interimveehouderijen. Dit zijn bedrijven die zijn uitgebreid tussen 7 dec 2004 en het ingaan van de verordening en die geen Natuurbeschermingswet-vergunning hebben. Het aandeel milieuvergunningen dat resteert voor opname in de bank is nu kleiner dan voorheen en het saldo is wellicht niet toereikend om huidige verzoeken tot saldering (ca. 300 d.d. 24 mei 11) te honoreren (Provincie Noord-Brabant 2011b). Dit betekent dat een deel van de bedrijfsontwikkelingen in de veehouderij voorlopig niet zondermeer mogelijk is.

De eerste resultaten van de saldering via de depositiebank laten zien dat de uitstoot vermindert (Provincie Noord-Brabant, 2011c). Punt van zorg is het vervallen van het stelsel van dierrechten en melkquota in 2015, zonder dat er alternatieven voor regionale sturing van de omvang van de veestapel voor terugkomt. Een groei van de veestapel zal de geboekte milieuwinst (deels) teniet kunnen doen (Wieman 2011).

Referenties

  • Bal, D., H.M. Beije, J.H. van Dobben, A. van Hinsberg (2007) Overzicht van kritische stikstofdeposities voor natuurdoeltypen. Ministerie van LNV, Directie Kennis, Ede.
  • CBS, PBL, Wageningen UR (2012). Ammoniakemissie door de land- en tuinbouw, 1990-2010 (indicator 0101, versie 10). www.compendiumvoordeleefomgeving.nl. CBS, Den Haag; Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag/Bilthoven en Wageningen UR, Wageningen.
  • Dirkx G.H.P. et al., in prep. Achtergronddocument bij Balans van de leefomgeving 2012. WOT werkdocument. Wettelijke Onderzoekstaken Natuur en Milieu, Wageningen UR Wageningen
  • EL&I (2011)a. Brief aan Tweede Kamer betreft: Voortgang Programmatische Aanpak Stikstof. (15 december 2011) 30654-99. Ministerie van EL&I, Den Haag.
  • EL&I (2011)b. Hoe werkt de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS)? Ministerie van EL&I, Den Haag.
  • LSV (2010) Verdrogingsbestrijding in Nederland. Voortgangsrapportage 2009 Verdrogingsbestrijding in TOP-gebieden. Eerste ambtelijke voortgangsrapportage. Landelijk Steunpunt Verdroging.
  • Provincie Noord-Brabant (2010). Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant. ISSN 0920-1408.).
  • Provincie Noord-Brabant (2011)a. Commissie voor Algemene Voorbereiding Staten. Stand van zaken depositiebank, commissiestuk AVS-0079.
  • Provincie Noord-Brabant (2011)b. Commissie voor Ecologie en Handhaving. Heropenen depositiebank, commissiestuk EH-0008.
  • Provincie Noord-Brabant (2011)c. Monitoringsrapportage Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 1,februari 2011.
  • PBL (2010). Balans van de Leefomgeving 2010. Planbureau voor de Leefomgeving. Den Haag/Bilthoven.
  • RvS (2012). Advies Programmatische Aanpak Stikstof. No.W15.12.0046/IV Raad van State, Den Haag.
  • VROM( 2009). Actieplan Ammoniak Veehouderij. bij: Gedoogbeleid Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij. Kenmerk DP2009063289. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu. Den Haag.
  • Wieman, E. (2011). Stikstof tot nadenken. De verordening stikstof en Natura2000 Noord-Brabant: Het Brabantse antwoord op natura2000. Tijdschrift Lucht (3) 26-30.

Naam van het gegeven

Programmatische Aanpak Stikstof kansrijk maar risicovol (milieudruk op natuur)

Omschrijving

Berekende trend van de milieudruk: herkomst stikstofdepositie

Verantwoordelijk instituut

Alterra, Auteurs: Marlies Sanders, Dirk-Jan van der Hoek en Mirjam Broekmeyer

Berekeningswijze

Handboek AERIUS 1.4 concept jan. 2012. Ministerie van EL&I.

Geografisch verdeling

Kunderberg, Schoorlse Duinen, Engbertsdijksvenen, Grote Peel, de Wieden en de Drentsche Aa

Verschijningsfrequentie

onbekend

Betrouwbaarheid

Berekeningen op basis van het model Aerius