Balans van de Leefomgeving

Voor de transitie naar een circulaire economie moeten de grondstofkringlopen beter worden gesloten.

Meerdere afvaldoelen worden niet gehaald of zijn buiten bereik

Nederland voert al decennialang ambitieus afvalbeleid dat in de tijd wordt aangescherpt. In Nederland verlaten naar verhouding weinig grondstoffen de keten in de vorm van het storten en verbranden van afval. Desondanks worden de huidige doelen voor afval vaak niet gerealiseerd (zie onderstaande figuur). Dit geldt vooral voor huishoudelijk afval. De hoeveelheid restafval daalt, maar ligt nog ver boven de beoogde 100 kilo per persoon. En ondanks het feit dat veel gemeenten nadrukkelijk aan de slag zijn met verdergaande afvalscheiding en nascheiding, zal de 75% afvalscheiding naar verwachting niet worden gehaald. Mede hierdoor zal de hoeveelheid verbrand en gestort afval naar verwachting niet afnemen van 10 naar 5 Mton. De totale afvalproductie in Nederland ligt met 60 Mton wel onder het vastgestelde afvalaanbod plafond voor 2021.

Meerdere afvaldoelen worden niet gehaald of zijn buiten bereik

Meerdere afvaldoelen worden niet gehaald of zijn buiten bereik

Afvalproductie ligt onder het afvalaanbod plafond

Het stimuleren van de preventie van afvalstoffen is een van de doelen die is vastgelegd in de beleidskader Landelijk afvalbeheerplan (LAP3, IenM, 2017). Concreet doel hierbij is om het totale afvalaanbod niet verder te laten groeien dan 61 Mton in 2021 en 63 Mton in 2029. De afvalproductie is tussen 2012 en 2014 afgenomen van 62 naar 60 Mton en ligt daarmee onder het vastgestelde plafond van het afvalaanbod in 2021.

Voorbereiden voor hergebruik en recycling van afval

In Nederland verlaten naar verhouding weinig grondstoffen de keten in de vorm van het storten en verbranden van afval. Ongeveer 93% van al het afval wordt in 2014 inmiddels nuttig toegepast. Nuttige toepassing omvat zowel recycling van materialen als verbranden met energieterugwinning in een Afval VerbrandingsInstallatie (AVI). Het aandeel van het afval dat in 2014 wordt voorbereid voor hergebruik en recycling bedraagt in 2014 77%. Het is nog onzeker of het doel van 85% voorbereiding voor hergebruik en recycling van het totaal aan afvalstoffen in 2023 wordt gehaald. Dit betreft een nieuwe doelstelling; in LAP2 had de doelstelling betrekking op nuttige toepassing.

Doelen voor huishoudelijk afval: 75% scheiden en 100 kilo per persoon worden naar verwachting niet gehaald

Veel gemeenten zijn nadrukkelijk aan de slag met verdergaande afvalscheiding. Diverse voorbeelden uit de praktijk laten zien dat veel mogelijk is en ook gerealiseerd wordt. Met name de invoering van diftar en/of omgekeerd inzamelen leidt tot aanzienlijke afnames in de hoeveelheid restafval (diftar staat voor gedifferentieerde tarieven waarbij per huishouden geregistreerd wordt hoeveel afval aangeboden wordt en hoe meer afval een burger aanbiedt hoe hoger de afvalstoffenheffing). Bovendien staan er nog veel plannen op stapel bij gemeenten, ook wat betreft nascheiding van afval uit hoogbouwwoningen. Het is dan ook de verwachting dat in 2020 flinke stappen zijn gezet richting de doelen voor huishoudelijk afval.

Ondanks alle inspanningen is het echter de verwachting dat de doelen voor huishoudelijk afval in 2020 niet zullen worden gehaald. Het doel voor het scheiden van huishoudelijk afval bedraagt van 75% in 2020. Dit kan zowel door scheiding aan de bron als via nascheiding. Tussen 2000 en 2016 is de fractie gescheiden ingezameld huishoudelijk afval toegenomen van 45 naar 55 procent (CLO, o.b.v. CBS et al. 2016), door nascheiding van huishoudelijk afval komen daar nog enkele procenten bij. Het scheiden van 75% van het huishoudelijke afval in 2020 vergt een forse stijging ten opzichte van het huidige percentage. Het doel om 75% van het huishoudelijk afval gescheiden in te zamelen wordt waarschijnlijk niet gehaald, omdat de instrumentering nog onvoldoende aansluit.

Om te komen tot preventie van huishoudelijk afval en meer gescheiden inzameling geldt als doel in 2020 een hoeveelheid huishoudelijk restafval 100 kilogram per inwoner in 2020 en 30 kilogram per inwoner in 2025. Om dit te realiseren dient de hoeveelheid afvalscheiding fors toe te nemen (tot zeker 75%) en dient tevens minder afval geproduceerd te worden dan het huidige niveau. In 2016 lag de hoeveelheid huishoudelijk restafval nog op gemiddeld 210 kilogram per inwoner per jaar. Realisatie van dit doel vergt derhalve een halvering van de hoeveelheid restafval per persoon in 4 jaar. Dit betekent een aanzienlijke versnelling ten opzichte van de trend in de afname van de hoeveelheid restafval. Het is dan ook de verwachting dat dit doel niet zal worden gehaald in 2020. Hiervoor gelden vergelijkbare argumenten als bij het scheiden van huishoudelijk afval. De periode waarin beleid effect moet hebben is 4 jaar, de beleidsopgave is nog groot en nadere uitwerking en instrumentering van beleid lijkt nodig.

Toelichting: nadere instrumentering lijkt nodig voor halen doelen
In het Publiek Kader voor huishoudelijk afval hebben partijen de uitganspunten vastgelegd om tot 75% gescheiden inzameling en 100 kilogram afval per inwoner te komen, zoals het principe dat de vervuiler betaalt en het verbreden van de producentenverantwoordelijkheid (IenM, VNG & NVRD, 2014). Nadere uitwerking en instrumentering hiervan blijft echter nodig. Zo is het op dit moment nog niet duidelijk voor welke productstromen de producenten-verantwoordelijkheid zal gelden. Wel zijn in de transitieagenda’s voorstellen gedaan voor verdergaande producentenverantwoordelijkheid. Verder zijn er geen sanctie als gemeenten hun doelen niet realiseren. Daarnaast is er weinig aandacht voor de gevestigde belangen, zoals AVI’s die geen belang hebben bij meer gescheiden ingezameld afval. De overcapaciteit bij AVI’s voor Nederlands afval leidt tot lage verbrandingstarieven wat recycling kan frustreren (Rood en Hanemaaijer, 2014).

Verbranden en storten van afval halveren

Het doel om de hoeveelheid te storten en verbranden Nederlands afval te halveren in 10 jaar wordt naar verwachting niet gehaald in 2022. De hoeveelheid Nederlands verbrand en gestort afval is tussen 2012 en 2016 met circa 8% afgenomen. Er is ongeveer 0,5 Mton minder afval verbrand en ongeveer 0,3 Mton afval minder gestort. In 2016 is de hoeveelheid verbrand en gestort afval overigens toegenomen ten opzichte van 2015. Met het oog op het halveren van de hoeveelheid te storten en te verbranden Nederlands afval, is het van belang dat de hoeveelheid gerecycled huishoudelijk afval nog aanzienlijk toeneemt en de hoeveelheid restafval fors afneemt. Er moet echter ook het nodige vanuit de bedrijvenkant gebeuren. De afname bij huishoudelijk afval wordt namelijk deels weer teniet gedaan door inmiddels weer een toename bij bedrijven.

Kijken we afzonderlijk naar de hoeveelheden verbrand en gestort afval dan blijkt dat de hoeveelheid verbrand afval tussen 2012 en 2016 is toegenomen van 7,5 Mton naar 7,8 Mton. De hoeveelheid Nederlands afval die is verbrand is tussen 2012 en 2016 echter afgenomen van 6,6 Mton naar 6,1 Mton. De totale hoeveelheid gestort afval is tussen 2012 en 2016 afgenomen van 2,9 Mton naar 2,6 Mton. Dit is grotendeels te verklaren uit het afschaffen van de belasting op storten per 1 januari 2012. Op het afschaffen van de stortbelasting is in de markt geanticipeerd door veel inert materiaal in opslag te nemen tot na 1 januari 2012. Het opgeslagen afval is vervolgens na 1 januari 2012 gestort.

Kijken we wat verder terug in de tijd dan zien we dat er steeds minder afval op de stort belandt in Nederland; het percentage storten is in ons land een van de laagste binnen de EU. Storten van afval is door het gevoerde beleid (stortverboden en stortbelasting) sinds 2000 verder afgenomen van 6,5 naar circa 2,5 Mton in 2016.

Op dit moment bestaat nog enige onduidelijkheid over de vraag op welke wijze de totale hoeveelheid verbrand en gestort Nederlands afval exact moet worden bepaald. Uitgaande van de totale hoeveelheid verbrand en gestort afval in Nederland minus de invoer van afval naar onze afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s) uit het buitenland gaat het in 2012 om 9,8 Mton en in 2016 om 8,8 Mton. Na verbranding resteren er echter bodemassen. Daaruit worden metalen terug gewonnen en de resterende bodemassen worden vervolgens ook gestort. Indien hiervoor wordt gecorrigeerd om dubbeltellingen voor afval te voorkomen, dan bedraagt de totale hoeveelheid afval in 2012 9,2 en in 2016 8,5 Mton. De conclusie dat de hoeveelheid verbrand en gestort afval in 10 jaar naar verwachting niet is gehalveerd, is echter niet gevoelig voor de gehanteerde methode.

Transitie naar een circulaire economie

Bij een circulaire economie gaat het om het sluiten van kringlopen. Sluiten van kringlopen betekent onder andere dat het van belang is om te voorkomen dat grondstoffen de keten verlaten. De hoeveelheid Nederlands afval die wordt gestort en verbrand geeft hier zicht op.
Na het verschijnen van de vorige Balans van de Leefomgeving is in september 2016 het Rijksbrede programma circulaire economie gepubliceerd. In dit programma schetst het kabinet Rutte II haar ambitie en aanpak voor wat betreft de inzet van grondstoffen om te komen tot een toekomstbestendige en duurzame economie (IenM en EZ 2016 a en b). De eerder geformuleerde ambities en doelen in Van Afval Naar Grondstof (IenM, 2014) blijven gelden.

Nog niet mogelijk aan te geven of halveringsdoel primaire grondstoffen wordt gehaald

De ambitie om te komen tot een Circulaire Economie is inmiddels onderschreven door een brede coalitie van meer dan 300 maatschappelijke partijen in het Grondstoffenakkoord en is nader uitgewerkt in transitieagenda’s voor de prioritaire thema’s die in het Rijksbreed Programma CE worden benoemd (IenM en EZ 2017). Deze vijf thema’s zijn Biomassa en voedsel; Kunststoffen; Maakindustrie; Bouw; en Consumptiegoederen.

Het Rijksbrede programma circulaire economie gaat echter verder en richt zich op het realiseren van een volledig circulaire economie vóór 2050. De ambitie is om samen met maatschappelijke partners in 2030 een (tussen)doelstelling te realiseren van 50% minder gebruik van primaire grondstoffen (mineraal, fossiel en metalen) (IenM en EZ 2016 a en b). Het is op dit moment nog niet mogelijk om aan te geven of dit doel zal worden gehaald. Hier is meer kennis en informatie voor nodig dan op dit moment beschikbaar is. Zo is nog nadere operationalisering van de doelstelling nodig, bijvoorbeeld of deze betrekking heeft op alleen het directe gebruik van grondstoffen of de grondstoffen in de hele keten betreft. Ook is niet duidelijk of de doelstelling alleen geldt voor het totaal of ook voor elk van de afzonderlijke prioritaire thema’s waar in de transitieagenda’s aan wordt gewerkt.

Afvaldoelen vastgesteld in het derde LAP

In december 2017 is het beleidskader Landelijk afvalbeheerplan (LAP3) vastgesteld (IenM, 2017). In dit plan is het afvalbeleid voor de periode 2017 tot en met 2023 vastgelegd, met een doorkijk tot 2029. LAP3 is inmiddels in werking en vervangt het afvalbeheerplan LAP2. Ten opzichte van het LAP2 zijn de doelen voor preventie en nuttige toepassing aangescherpt en zijn nieuwe doelen opgenomen voor hergebruik en recycling van bouw- en sloopafval en industrieel afval.

LAP 3 is uitgewerkt in de context van het Rijksbrede programma Circulaire Economie. Het bevat de doelstellingen van het afvalbeleid in Nederland en het beleid voor afvalpreventie en afvalbeheer. Het beschrijft het beleid voor traditionele afvalactiviteiten zoals inzamelen, recyclen, verbranden en storten.

Meer specifiek gaat het daarbij in het LAP 3 om de volgende kwantitatieve doelen voor de jaren 2020, 2021, 2022 en/of 2023:

  • Stimuleren van preventie van afvalstoffen. Dit houdt in dat het totaal afvalaanbod in 2023 niet groter mag zijn dan 61 Mton en in 2029 niet groter mag zijn dan 63 Mton.
  • Verhogen van het aandeel voorbereiding voor hergebruik en recycling van het totaal aan afvalstoffen van 77% in 2014 naar minimaal 85% in 2023.
  • Verhogen van het aandeel voorbereiding voor hergebruik en recycling van bouw- en sloopafval van 92% in 2014 naar minimaal 95% in 2023.
  • Verhogen van het aandeel voorbereiding voor hergebruik en recycling van industrieel afval van 81% in 2014 naar minimaal 85% in 2023.
  • Halveren van de hoeveelheid Nederlands afval die wordt verbrand of gestort in 2022 t.o.v. 2012. In 2012 betrof dit bijna 10 Mton.
  • Scheiden van 75% (fijn en grof) huishoudelijk afval in 2020.
  • Afvalscheiding betreft zowel bron- als nascheiding.
  • Preventie van huishoudelijk afval: van 500 kilogram (fijn en grof) huishoudelijk afval in 2014 naar maximaal 400 kilogram per inwoner per jaar in 2020.
  • Verlagen van de hoeveelheid huishoudelijk restafval van 240 kilogram per inwoner in 2014 naar 100 kilogram per inwoner in 2020, en 30 kilogram per inwoner in 2025.
  • Het in 2022 t.o.v. 2012 halveren van de hoeveelheid Nederlands restafval van bedrijven, organisaties en overheden dat vergelijkbaar is met huishoudelijk restafval.
  • Het streven om het aandeel circulair inkopen door de Rijksoverheid te verhogen tot minimaal 10% in 2023.

Zie voor verdere toelichting de themapagina afvalbeheer van het Compendium van de Leefomgeving

Referenties

Naam van het gegeven

Afvalproductie en afvalverwerking

Verantwoordelijk instituut

Planbureau voor de Leefomgeving; auteurs: Aldert Hanemaaijer en Trudy Rood

Geografisch verdeling

Nederland