Negatieve effecten en beleid

4.1Lokale negatieve externe effecten

In eerste instantie is leegstand van vastgoed een privaat probleem, een probleem van de eigenaar. In lijn met de welvaartseconomie beschouwen wij leegstand als een maatschappelijk probleem dat overheidsinterventie legitimeert wanneer er welvaartsverlies optreedt. Welvaart moet daarbij breed worden opgevat (Romijn & Renes 2013). Welvaartsverlies treedt vooral op wanneer er zogenoemde negatieve externe effecten uitgaan van leegstaand vastgoed, bijvoorbeeld doordat er verloedering en leefbaarheidsproblemen in de directe omgeving van het leegstaande kantoor ontstaan.

Er bestonden nog geen analyses van de externe effecten van leegstaande kantoren

De nationale en internationale literatuur bevat, voor zover bekend, nog geen analyses van de eventuele externe effecten van leegstaand vastgoed, laat staan specifiek van leegstaande kantoren. Om die reden is bij de ASRE een empirische analyse (PDF), een zogenoemde hedonische prijsanalyse uitgevoerd, en daaruit blijkt geen effect (Donovan et al. 2017). Negatieve externe effecten kunnen volgens de economische theorie worden gemeten door te kijken naar de prijzen van vastgoed in de omgeving: de betalingsbereidheid voor woningen en andere gebouwen kan afnemen er veel leegstaande kantoren in de omgeving zijn. Het prijsverschil tussen woningen met en zonder leegstaande kantoren in de omgeving vormt dus een maat voor het welvaartsverlies dat optreedt.

We hebben onderzocht of er inderdaad zo’n negatief welvaartseffect bestaat door een hedonische prijsstudie uit te voeren naar woningen in de periode 2005-2015. Behalve woningkenmerken zijn zogenoemde fixed effects opgenomen op het niveau van (viercijferige) postcodegebieden, zodat andere buurtverschillen de schattingsresultaten niet kunnen vertekenen. Door middel van ‘jaardummies’ wordt gecontroleerd voor het algemene prijsverloop in de markt.

In de regressies is de totale hoeveelheid kantoorruimte per postcodegebied opgenomen als een controlevariabele. Zo houden we er rekening mee dat de aanwezigheid van kantoren op zichzelf al een effect heeft op de woningprijzen in zo’n buurt. Als indicatoren voor leegstand hebben we zowel het aantal vierkante meters vacante vloeroppervlakte gebruikt als het aantal (volledig) leegstaande gebouwen. Aangezien kantoren gedeeltelijk leeg kunnen staan zonder dat dit opvalt, verwachten we dat de laatstgenoemde indicator beter is voor het meten van een extern effect.

Een punt van zorg was dat sommige wijken door externe oorzaken, bijvoorbeeld een vermindering van de werkgelegenheid in de hele regio, minder aantrekkelijk kunnen worden, zodat de woningprijzen er dalen en de leegstand in de kantoren toeneemt zonder dat er een oorzakelijk verband tussen beide bestaat. Of dat het omgekeerde plaatsvindt. Om te voorkomen dat dergelijke verschijnselen de resultaten beïnvloeden, hebben we gewerkt met ‘instrumentele variabelen’.

De uitkomsten van deze analyse geven geen grond aan het vermoeden dat leegstaande kantoren in algemene zin een negatief extern effect hebben. We hebben de duur van de leegstand in de analyses betrokken, maar ook als de indicator alleen betrekking heeft op kantoren die ten minste drie of vier jaar leegstaan, vinden we geen duidelijke aanwijzingen voor het bestaan van een negatief effect op de woningprijzen. Het is van belang dat het hier gaat om gemiddelden, we kunnen niet uitsluiten dat er in specifieke gevallen wel negatieve externe effecten zijn.

4.2Negatieve gevolgen voor de financiële stabiliteit

Naast negatieve effecten van vastgoed op zijn directe (ruimtelijke) omgeving, kunnen er ook negatieve effecten zijn voor het financiële systeem, en de stabiliteit ervan. Dit kan zowel banken als institutionele beleggers betreffen.

Klapwijk et al. (2017) hebben recent in beeld gebracht hoe groot de vastgoedbeleggingsmarkt in Nederland is (exclusief particuliere beleggers). Pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen hebben een belegd vermogen in direct en indirect vastgoed van respectievelijk ruim 24 miljard en bijna 11 miljard euro (Figuur 4.1). Die 35 miljard vormt slechts een klein aandeel van het totaal belegd vermogen van verzekeraars en pensioenfondsen van ongeveer 1.800 miljard euro (Gebraad 2014). Het specifieke belang van kantoren daarbinnen is uiteraard nog kleiner. En nog kleiner is het belang van kansarme kantoren daar weer binnen. De vastgoedbeleggingen van Nederlandse pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen in Nederlands vastgoed nemen bovendien af; deze partijen beleggen in toenemende mate in buitenlands indirect vastgoed (Klapwijk et al. 2017). Hierdoor nemen ook de risico’s af van de Nederlandse vastgoed- en kantorenmarkt voor Nederlandse institutionele beleggers.

Banken hebben voor ongeveer 16 miljard euro aan leningen voor kantoren uitstaan, wat neerkomt op 16 procent van hun kernkapitaal (DNB 2015). Vastgoed is de leningscategorie bij banken waarin de meeste probleemleningen voorkomen: 7 procent van de vastgoedleningen is een probleemlening (DNB 2016). Of – en zo ja in welke mate – de bestaande of toekomstige kantoorleegstand een probleem vormt voor Nederlandse banken is niet bekend. De risico’s van banken nemen wel af door een afnemende productie van vastgoedleningen (Copier 2016; Klapwijk et al. 2017). Bovendien zijn de minst aantrekkelijke leningen van de grootbanken SNS en de Rabobank (Real Estate Finance) ondergebracht in aparte banken (respectievelijk Propertize en FGH Bank) die zullen worden afgestoten. Ook ABN Amro verkoopt af en toe probleemleningen.

4.3Beleid