In de afgelopen 25 jaar zijn stedelijke gebieden in Nederland aanzienlijk veranderd. Rondom steden zijn nieuwe woongebieden, bedrijventerreinen, kantorenparken, meubelboulevards, recreatieterreinen en natuurgebieden aangelegd. Maar ook het binnenstedelijk gebied is sterk veranderd. Sociaaleconomisch kwetsbare wijken zijn geherstructureerd en oude industriële terreinen zijn getransformeerd tot nieuwe woon- en werkgebieden. Daarnaast is er veel werk verricht aan treinstations en de inrichting van de openbare ruimte. Over het algemeen is de leefomgevingskwaliteit in de stedelijke gebieden hierdoor verbeterd. De uitbreiding van het stedelijk gebied en de daarmee gepaard gaande toename van de (auto)mobiliteit hebben echter geleid tot een toename van CO2 emissies, verstening van de bodem en versnippering van open landschappen.
Richting de toekomst is de clustering van bedrijventerreinen en de ontwikkeling van betaalbare woningen voor diverse doelgroepen een groeiende opgave. Om een toename van de mobiliteit en verdere versnippering van het landschap te voorkomen, zet de Rijksoverheid met de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) in op concentratie van nieuwe verstedelijking en de versterking van regionale kenmerken, zoals bodem, landschap en watersystemen. In het kader van de NOVI werkt het Rijk samen met regio’s aan integrale regionale verstedelijkingstrategieën waarin een goede leefomgevingskwaliteit centraal staat. De dimensies van leefomgevingskwaliteit omvatten onderwerpen als luchtkwaliteit, geluid, bodem, omgevingsveiligheid, betaalbaarheid van woningen, toegang tot onderwijs en voorzieningen, cultureel erfgoed, natuur en biodiversiteit, klimaatbestendigheid (onder meer tegen hittestress), water(opvang) en de landschappelijke kwaliteit van het ommeland.
Ruimtelijke ontwikkeling tussen 1996 en 2015
In 2015 was ongeveer 4.920 km2 (14,6%) van het Nederlandse grondgebied in gebruik voor wonen, werken en infrastructuur. In 1996 ging het nog om circa 4.330 km2 (13 %). In de twintig jaar tussen 1996 en 2015 is er in Nederland dus ongeveer 600 km2 aan bebouwing en infrastructuur bijgekomen (CBS 2019). Dat is omgerekend iets minder dan de helft van de provincie Utrecht. In Europa behoort Nederland met Spanje, Cyprus en Ierland tot de landen die in de afgelopen twintig jaar het meest verstedelijkt zijn (Evers en van Schie 2020). Het areaal werkgebied nam in de periode 1996 en 2015 met 44 procent (263 km2) toe (PBL 2020). Dat is duidelijk hoger dan de toename van het areaal woongebied dat in dezelfde periode steeg met 10 procent (220 km2). De uitbreiding van het bebouwd gebied ging gepaard met een sterke groei van de werkgelegenheid en de bevolking in suburbane gebieden. Het aantal banen groeide het hardst op locaties die goed bereikbaar zijn vanaf de snelweg. Door de groei op deze relatief autoafhankelijke plekken werden toch al drukke (hoofd)wegen nog zwaarder belast (Hamers et al. 2014). Naast de stedelijke uitbreiding heeft binnen het bestaand stedelijke gebied tussen 1996 en 2015 ook veel verdichting, herstructurering en transformatie plaatsgevonden. Braakliggende terreinen zijn ingevuld door nieuwe bebouwing, sociaaleconomisch kwetsbare wijken zijn geherstructureerd en oude industriële terreinen zijn getransformeerd tot aantrekkelijke woon- en werkgebieden (Nabielek et al. 2012).
Omgevingsbeleid voor stedelijke ontwikkeling
De primaire verantwoordelijkheid voor stedelijke ontwikkeling (gebouwde omgeving, de woningvoorraad en de leefbaarheid) ligt bij gemeenten en provincies. Volgens de NOVI is de rol van het Rijk om de kaders te stellen en met gemeenten en provincies samen te werken om bovenlokale knelpunten op te lossen. Bovendien is het Rijk verantwoordelijk voor de investeringen in bereikbaarheid, die in veel gevallen zijn gekoppeld aan grootschalige gebiedsontwikkeling.
In de NOVI focust het Rijk bij de ontwikkeling van nieuwe woon- en werkgebieden – via een voorkeursvolgorde – op geconcentreerde stedelijke ontwikkeling. Dat betekent aansluiten bij regionale woningbehoeften, een voorkeur voor realisatie binnen bestaand stedelijk gebied en een voorkeur voor gebieden nabij knooppunten van openbaar vervoer; het gaat daarbij om stedelijke ontwikkeling die uit een oogpunt van ruimtegebruik en mobiliteit efficiënt is. Naast de Rijksoverheid geven ook provincies en grote stedelijke gemeenten met hun omgevingsvisies voorkeur aan binnenstedelijke verdichting en transformatie, en proberen daarmee groene gebieden rond de steden open te houden.
Volgens de Monitor Nationale Omgevingsvisie 2020 van het PBL vragen de doelen die de NOVI heeft gesteld op het gebied van wonen en werken om effectieve afstemming, binnen het Rijk maar ook met decentrale overheden. Samenhangend omgevingsbeleid betreft immers meerdere ruimtelijke schaalniveaus (nationaal, regionaal en lokaal) en bestuurslagen (centraal, decentraal). Elke regio kent zijn eigen specifieke combinatie van omgevingsopgaven, en de opgaven komen samen in complexe ruimtelijke projecten waarbij verschillende sectorale belangen tegen elkaar afgewogen moeten worden.
Ruimteclaim voor woningbouw
In het rapport Staat van de woningmarkt 2020 noemt het ministerie van BZK een doelstelling van 845.000 nieuwe woningen tot 2030. Dat zijn gemiddeld rond 85.000 nieuwe woningen per jaar. Dat is aanzienlijk meer dan de 71.000 nieuwbouwwoningen die in 2019 gerealiseerd zijn. De inschatting van toekomstige ruimteclaims voor woningbouw is echter afhankelijk van verschillende prognoses en scenario’s. In de Regionale bevolkingsprognose 2019 gaat het PBL tot 2035 uit van een toename van het aantal woningen dit ligt tussen de 225.000 (lage prognose) en 1,35 miljoen (hoge prognose), met als middenprognose een toename van zo’n 770.000 woningen. Vertaald naar een ruimteclaim tot 2035 valt dat voor de middenprognose tussen de 77 km2 (bij een stedelijke dichtheid van 100 woningen per hectare) en 308 km2 (bij een lage dichtheid van 25 woningen per hectare). Die enorme bandbreedte van de prognose heeft te maken met ongewisse conjuncturele en welvaartsontwikkelingen, en met de daarmee samenhangende onzekere omvang van de buitenlandse migratie (vooral immigratie). Naar verwachting kan een groot deel van de woningbouwopgave door verdichting en transformatie op binnenstedelijke locaties gerealiseerd worden. Met lokaal, regionaal én nationaal beleid wordt nu sterker dan dertig jaar geleden ingezet op concentratie van nieuwe verstedelijking binnen het bestaand bebouwd gebied.
Ruimteclaims voor kantoren en bedrijven
De ruimteclaims voor bedrijven en kantoren zijn lastiger in te schatten dan de ruimteclaims voor woningbouw (zie ook het thema economie). Of de kantoorbehoefte zal toe- of afnemen is afhankelijk van een aantal factoren, zoals de economische groei, sectorale ontwikkelingen, het aandeel kantoorbanen en het aantal vierkante meters kantoor per baan. De beleidsstudie De toekomst van kantoren (Buitelaar et al. 2017) gaat zowel in het hoge als het lage groeiscenario uit van een lagere behoefte aan kantoorruimte dan nu. Volgens de auteurs van de studie zal nieuwbouw van kantoren echter nodig blijven, omdat bestaande kantoorgebouwen en kantoorlocaties verouderen en incourant raken. Naast de bovengenoemde onzekerheden zijn ook de effecten van de coronacrisis op de kantorenmarkt op dit moment moeilijk in te schatten.
Naast de kantoren is er ook veel discussie over nieuwe distributiecentra. Volgens de Balans van de Leefomgeving (PBL 2020) zijn sinds 2013 meer dan honderd ‘megadistributiecentra’ gebouwd, onder meer gestimuleerd door de logistieke functie van Nederland, de opkomst van webwinkels en het gunstige Nederlandse belastingklimaat. Met betrekking tot de ontwikkeling van nieuwe distributiecentra en bedrijventerreinen zet de NOVI in op clustering, landschappelijke inpassing en benutting van het dakoppervlak voor het plaatsen van zonnepanelen. De NOVI geeft aan dat de aaneenschakeling van grootschalige, eenvormige bebouwing, bijvoorbeeld voor opslag- en distributiecentra langs (rijks)wegen, niet wenselijk is.